Par Michel Prieur [1]
Vol 1 (1) – novembre 2017
LES FONDEMENTS DU PRINCIPE DE NON RÉGRESSION
1.Par nature, la norme environnementale a un caractère fonctionnel et opérationnel : elle vise à protéger et améliorer l’environnement pour les générations présentes et futures. C’est ainsi que le droit de l’environnement s’est construit par étapes, en fonction des progrès scientifiques et compte tenu de l’augmentation de la demande sociale. L’idée de progressivité continue des politiques de l’environnement conduit à constater que sa raison d’être se confond avec la volonté d’atteindre le niveau le plus élevé de protection de l’environnement, comme l’impose le traité de Lisbonne sur l’Union européenne (art. 3).
2. La progressivité du droit de l’environnement a également un fondement structurel lié aux relations hiérarchiques entre les divers ordres juridiques : le droit international, les systèmes d’intégration régionale et les droits nationaux. Les normes régionales ne peuvent déroger aux normes internationales en étant moins favorables à l’environnement. Elles ne peuvent qu’adopter des normes plus protectrices de l’environnement. De même, les normes nationales ne peuvent être moins protectrice que les normes de l’Union européenne, elles ne peuvent y déroger qu’en étant plus favorables à l’environnement en vertu de l’article 193 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui n’autorise que des « mesures de protection renforcées ». Il y a donc un niveau minimum international et régional, les Etats restant libres d’imposer des normes plus exigeantes. La régression est déjà ipso facto interdite.
3. La progressivité a également un fondement matériel. Les normes qui protègent l’environnement le font dans l’intérêt commun de l’ensemble de la communauté internationale ; elles sont génératrices d’obligations impératives et erga omnes[2]. La protection de l’environnement pour les générations présentes et futures est le noyau dur du développement durable et fait partie désormais de l’ordre public mondial. Le développement ne peut être durable que s’il garantit le maintien des progrès atteints dans la protection de l’environnement.
4. La non régression ou progressivité a aussi un fondement politique et économique basé sur l’idée d’éviter les distorsions de concurrence au sein du marché mondial, comme l’exprime le principe 12 de la déclaration de Rio de 1992. L’harmonisation des règles juridiques sur l’environnement évite les « free riders »[3] et, désormais, les traités de libre échange prévoient tous que les normes environnementales ne peuvent être abaissées.
5. Enfin, les principes généraux du droit international de l’environnement garantissent la non régression. D’abord au titre du principe de coopération (déclaration de Stockholm, en 1972, principe 24) selon lequel les États coopèrent, non pas pour diminuer la protection de l’environnement mais au contraire pour toujours la renforcer et « conserver, protéger et rétablir la santé et l’intégrité de l’écosystème terrestre ». Ensuite, au titre de la durabilité qui implique un effort continuel des Etats pour atteindre un développement compatible avec les limites de la terre, comme cela a été réaffirmé amplement à la conférence Rio+20 dans L’avenir que nous voulons[4].
LE PRINCIPE DE NON RÉGRESSION N’INTERDIT PAS LES ÉVOLUTIONS DU DROIT, IL LES CONDITIONNE:
Le principe de non régression ne gèle pas le droit existant. Celui-ci peut toujours être modifié et évoluer en fonction des connaissances scientifiques et techniques du moment.
- Le Conseil constitutionnel a reconnu sa constitutionnalité, décision 2016-737 DC 4 août 2016 ;
- La législation existante peut toujours être modifiée compte tenu des progrès scientifiques et techniques ;
- Le gouvernement lui-même a considéré que ce principe n’empêche pas de « réévaluer en permanence l’intérêt et l’effectivité pour la protection de l’environnement, des dispositions législatives et réglementaires en vigueur à un moment donné » (observations du gouvernement devant le Conseil Constitutionnel, JO, 9 aout 2016, n°184) ;
- Il est certain que le principe de non régression n’empêche pas les modifications du droit dans la mesure où elles ne contreviennent pas aux objectifs fondamentaux des politiques de l’environnement. Ainsi au titre de la CITES sur le commerce international des espèces de faune et de flore menacées d’extinction, des espèces qui ne seraient plus menacées pourront sortir de la liste sans régression dans le niveau de protection. L’interdiction d’un polluant pourra être levée lorsqu’il sera démontré qu’il n’est plus menaçant pour la santé.
La non régression étant un principe général et non une règle particulière, elle sera toujours interprétée de façon non absolue, mais relative ; c’est-à-dire adaptée aux circonstances et permettant des modifications à la condition qu’elles soient justifiées par des intérêts supérieurs publics. C’est la position du Conseil constitutionnel belge qui applique la règle de non régression (« standstill ») de façon souple en permettant exceptionnellement des reculs de la loi environnementale s’ils sont justifiés par un autre intérêt public important.
CONCLUSION
Au fil des progrès scientifiques, soit la règle sera renforcée pour faire face à une menace nouvelle pour la santé et la nature, soit elle sera allégée après démonstration de l’innocuité d’une pollution contre laquelle on était auparavant obligé de se protéger. L’essentiel est que la règle nouvelle continue de contribuer à protéger l’environnement et la santé et n’aggrave ni les pollutions, ni la perte de biodiversité. Pour évaluer si une règle nouvelle ou la modification d’une règle ancienne est régressive faudra-t-il disposer, dans l’étude d’impact du projet de loi ou de décret, d’un chapitre spécial démontrant la non régression sur la base d’indicateurs scientifiques et juridiques pertinents de l’état de l’environnement.
Michel Prieur, professeur émérite de droit de l’environnement
[1] Le principe de non régression du droit de l’environnement donnant lieu à nombre de mésinterprétations, il nous a paru opportun de publier cette courte mais incisive mise au point de Michel Prieur. La rédaction.
[2] Droit opposable à tous et par extension à tous les Etats
[3] Entendu ici au sens d’Etats instituant volontairement des normes juridiques moins protectrices de l’environnement pour attirer des investisseurs peu regardants.
[4] Rapport final de Rio + 20, L’avenir que nous voulons, Nations Unies, 19 juin 2012, A/ conf.216/L.1 ; v. revue juridique de l’environnement, RIO +20, n°4-2012
POUR CITER CET ARTICLE
Prieur Michel. 2017. Principe de non régression et Constitution. lapenseeecologique.com. Points de vue. Vol 1 (1). URL : https://lapenseeecologique.com/principe-de-non-regression-et-constitution/
