« Métropole Circulaire », de la loi au contrat

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AVERTISSEMENT : Cet article est un développement empruntant partiellement à un premier texte paru dans la revue Futuribles : « Pour une métropole circulaire, ici et maintenant », par François Grosse, Futuribles, n°436, mai-juin 2020. Les tableaux et graphiques, en particulier, et une partie significative du texte sont adaptés de l’article publié initialement dans Futuribles.

Par François Grosse

Résumé : Les rigidités induites par le fonctionnement démocratique empêchent structurellement l’Etat d’agir en anticipation suffisante des défis environnementaux planétaires aux enjeux catastrophiques à moyen terme. La population humaine a donc besoin que d’autres acteurs l’aident à conduire, dans l’urgence désormais requise, la mutation collective de nos modes de vie et modes de production. Ces processus reposent nécessairement sur d’autres leviers que celui de l’Etat – la loi.

MOTS CLEFS : Métropoles – Transition écologique – Changement climatique – Economie circulaire

Abstract : Rigidities that ensue from the mechanism of democracy prevent the State from acting early enough against global environmental issues with catastrophic medium term outcome. Human population thus requires alternative stakeholders to help them with managing, now urgently, the joint transformation of our ways of living and of producing. These alternative processes should be based on levers other than that of the State – law.

KEY WORDS : Cities – Ecological transition – Climate change – Circular economy

Notre thèse est que l’État, acteur jugé « naturel » pour régler les défis environnementaux planétaires qui nous précipitent à grande vitesse vers des catastrophes dès avant 2050, est en fait structurellement en incapacité d’agir sur ce type de sujets dans les délais nécessaires à sa population, c’est-à-dire en anticipation ; que l’ampleur et l’urgence des transformations à conduire nécessitent d’entraîner sans délai une part significative de la population et des acteurs économiques dans des choix individuels en rupture avec nos pratiques de vie et de consommation antérieures ; et que ces transformations individuelles nécessitent à la fois une information scientifique et rationnelle, mais aussi un projet collectif inscrit dans une échelle à laquelle chacun parvient à s’identifier.

Des initiatives peuvent être élaborées sur ce mode pour réunir et entraîner les acteurs économiques d’une même filière professionnelle, par exemple. Mais d’autre part, une échelle déterminante pour formuler et conduire une tentative de transformation accélérée des pratiques des citoyens, et des entreprises de leur territoire, pourrait se révéler être la métropole, et plus généralement la ville. 

La mission que nous assignons ainsi à la ville n’est plus de progresser, mais de résoudre. Nous opposons donc la métropole circulaire à la ville durable (au sens des vingt dernières années), en ce que cette dernière, si vertueuse soit-elle, se concentre prioritairement sur des objectifs locaux et se définit par des initiatives de progrès par rapport à une situation antérieure, tandis que la métropole circulaire se concentre sur sa contribution aux enjeux planétaires ou continentaux et s’étalonne par rapport à un objectif à atteindre de compatibilité avec un quasi-équilibre planétaire.

Nous ajoutons que la métropole circulaire inclut ses habitants et ses entreprises, et cherche aussi tout particulièrement à entraîner la zone d’influence de son territoire – partenaires, fournisseurs et clients ; que les sujets qui sont les siens sont les sujets planétaires critiques, y compris ceux qui se jouent apparemment hors des zones urbaines, par exemple en lien avec des productions industrielles ou des pratiques agricoles ; et que son ambition est de réaliser une société relativement proche du soutenable, non pas virtuellement dans un siècle, mais ici et maintenant en deux mandats électoraux. 

Les thèmes de la métropole circulaire sont ceux identifiés aujourd’hui comme catastrophiques à brève échéance à l’échelle planétaire – c’est-à-dire mettant en jeu les conditions du développement humain, du vivant même de la majorité d’entre nous. Il s’agit tout particulièrement du changement climatique, bien sûr, mais aussi, par exemple, des matières premières non renouvelables, des résidus de matières plastiques, de la disparition des insectes pollinisateurs, et de la résistance aux antibiotiques.

Bâtir une société proche des conditions de soutenabilité de l’espèce humaine dans son environnement a été jusqu’à présent, dans notre esprit à presque tous, un idéal lointain, réservé aux générations futures et hors de portée de notre vivant. En réalité, sur la totalité des enjeux planétaires critiques pour le développement humain, une part essentielle du défi se résout dans l’adaptation de nos pratiques de vie et de consommation, et pour le reste des solutions concrètes sont aujourd’hui disponibles ou à portée de main des acteurs des territoires. Le principal frein, et donc le facteur clef de réussite, réside dans notre capacité à envisager que ce soit possible dès maintenant, et à susciter concrètement une mobilisation collective pour le réaliser. La révolution en jeu n’est donc, en grande partie, ni technologique, ni politique : c’est d’abord une révolution de sens et d’engagement.

Partant du point de vue qu’il n’est pas nécessaire d’espérer pour entreprendre, mesurant le poids démographique et économique des métropoles à l’échelle nationale et la puissance politique et commerciale qui en résulte, constatant que différents signaux témoignent d’une prise de conscience désormais majoritaire de la nécessité de modifier des comportements, et constatant que l’évolution assez terrifiante de plusieurs sujets critiques – climat, insectes, plastiques – nous impose d’avoir transformé profondément des choses d’ici dix ans, notre manifeste est, en France comme ailleurs, une invitation aux exécutifs locaux récemment élus à devancer les États et à prendre en mains ces sujets, en proposant à leur population et au tissu économique un projet collectif de soutenabilité en dix ans.

Pour les habitants et les entreprises, vivre et travailler dans une métropole qui se mobilise collectivement pour avoisiner effectivement, dans seulement une décennie, les critères fondamentaux qui résolvent ces problèmes planétaires les plus critiques, pourrait bien constituer à la fois une fierté et un projet enthousiasmant. Pour autant, nous n’ignorons évidemment pas les obstacles individuels et collectifs à surmonter.

1. Transition écologique : dix ans pour nous transformer

Depuis quelques années il ne se passe plus un mois sans la révélation d’un nouveau symptôme de l’impact dramatique du mode de vie humain sur nos propres conditions d’existence à l’échelle planétaire, ou sans une nouvelle confirmation scientifique des liens de cause à effet qui sont connus de longue date, mais dont jusque-là un scepticisme confortable sommait sans cesse les spécialistes d’en fournir des preuves supplémentaires.

Le fer de lance de notre prise de conscience est bien entendu le changement climatique. Mais désormais, c’est loin d’être le seul facteur tangible de dégradation massive et irréversible des conditions de l’environnement planétaire nécessaires à la poursuite ou à l’épanouissement de l’espèce humaine.

Au risque d’enfoncer des portes ouvertes, recensons cinq catastrophes globales déjà annoncées, et déjà perceptibles ou même partiellement accomplies, dont les causes essentielles sont anthropiques et connues :

Plusieurs traits communs relient ces différents facteurs :

• leur dimension est globale,
• ils sont cumulatifs et, le plus souvent, irréversibles,
• leurs symptômes sont déjà identifiés,
• les perspectives d’évolution sont bouleversantes pour l’humanité à l’échelle de quelques décennies.

Un dernier trait commun caractérise ces cinq problématiques : la vitesse stupéfiante à laquelle des phénomènes d’ampleur planétaire ou continentale se sont concrétisés et/ou vont se poursuivre à brève échéance. Ainsi, la biomasse d’insectes volants en Europe s’est-elle effondrée de plus de 75% en l’espace de seulement 27 années[6]. L’impressionnante et universelle pollution des océans par les plastiques et micro-plastiques à l’échelle du globe, ainsi que de l’ensemble des milieux naturels et des êtres vivants, a été générée en quelques décennies seulement, et pourrait encore décupler d’ici à dix ans[7]. Une ressource mondiale de minerai représentant 250 années de production au rythme actuel (cas du cuivre ou de l’aluminium) est épuisée en seulement 53 ans ou 72 ans (sans ou avec recyclage) si la croissance annuelle globale des consommations de matière première est tendanciellement de 3%[8].

Dans le cas du changement climatique, le rapport du GIEC de 2019 à propos des impacts d’un réchauffement de +1,5°C confirme aussi ce diagnostic[9] : des quatre scénarios illustrant les voies d’un maintien hypothétique du réchauffement en deçà de 2°C à la fin du siècle, seuls ceux comportant une division par 2 des émissions de GES d’ici 2030 évitent d’invoquer dès les prochaines années un recours massif – et donc illusoire – à la captation du carbone, une innovation technologique aujourd’hui encore inaccessible à l’échelle industrielle. Et tous les scénarios imposent ensuite de poursuivre l’effort, avec une division par près de 10 des émissions en 2050 par rapport à aujourd’hui.

Sur tous ces sujets, chaque nouvelle prévision par les scientifiques s’accompagne d’une révision à la hausse de l’urgence et de l’ampleur des impacts[10]. Dans chacun des cas, la prochaine décennie est déterminante, car la poursuite des tendances actuelles pendant dix à quinze ans suffit pour faire basculer notre monde dans l’irréparable. Le défi qui nous revient n’est donc plus de progresser mais de résoudre : la transition écologique n’est plus une cible lointaine, réservée aux générations futures, mais une nécessité immédiate concernant chaque habitant à l’échelle des pays entiers. A défaut d’y parvenir, les humains âgés maintenant de cinquante ans connaîtront des dégradations dramatiques de leur vivant, et les enfants d’aujourd’hui les supporteront durant la majeure partie de leur existence.

Le premier défi est donc celui de l’urgence. Le second est celui de la transformation : quiconque a pris la peine d’évaluer sa propre empreinte carbone a pu mesurer à quel point la réduire de moitié est à peu près impensable dans la continuité de nos pratiques de vie antérieures. Pour ne parler que du volet « mobilité », ce n’est pas (seulement) en améliorant l’efficacité énergétique des voitures ou des avions qu’on peut espérer atteindre l’objectif – cela passe nécessairement par de nouvelles façons d’envisager nos déplacements, nos loisirs, le fait même de voyager. L’enjeu des problèmes planétaires, c’est donc désormais de mobiliser l’ensemble de la population, pas seulement dans ses choix politiques, mais aussi dans la transformation rapide de ses propres pratiques individuelles et collectives ; et avec la population, mobiliser pour qu’ils se transforment l’ensemble des acteurs économiques qui répondent aux aspirations des consommateurs que nous sommes. Le tout en dix ans, donc.

2. Premier focus : inconséquence du projet national pour le climat

Le récent rapport sur le changement climatique du Programme des Nations Unies sur l’Environnement (UNEP) fixe pour le climat l’échelle de temps imposée à l’action[11] : l’humanité dispose désormais d’une décennie, et une décennie seulement, pour éviter la dérive climatique la plus dramatique :

• L’UNEP constate que les promesses des États non réalisées ces dernières années condamnent désormais l’humanité à dépasser largement le réchauffement de 2°C considéré comme notre seuil de tolérance.
• Il ajoute qu’il est encore possible de contenir la dérive à un niveau acceptable à condition de mettre en œuvre immédiatement, à l’échelle mondiale, des mesures de réduction des gaz à effet de serre (GES) d’une ampleur sans commune mesure avec les ambitions précédentes :
  -7,6% par an pendant 10 ans à l’échelle mondiale, soit -55% en 10 ans, contre une tendance récente de +1,5% par an.

Le projet français en matière de climat est traduit dans la loi de 2015 relative à la transition énergétique (LTE) et dans la Stratégie Nationale Bas Carbone (SNBC) de 2015 et 2019. La première fixe l’objectif affiché par la France, qui est initialement une réduction des émissions directes de GES de 40% d’ici 2030 par rapport à 1990, et de 75% en 2050 ; la seconde en indique le chemin et les étapes par tranches quinquennales[12], et révise au passage l’objectif LTE pour 2030. Quant à la loi énergie-climat de novembre 2019, elle amplifie certains objectifs intermédiaires, comme la réduction du recours aux énergies fossiles, mais laisse à la SNBC la mise à jour des objectifs globaux.

Comparer ces objectifs à notre enjeu planétaire révèle deux incohérences :

• D’une part, LTE et SNBC s’attachent à réduire les émissions directes du territoire français, alors qu’une part considérable de l’empreinte carbone du pays est associée aux biens et services importés de l’étranger, qui ne sont pas considérés par cette politique publique.
• D’autre part, nonobstant le point précédent, les objectifs assignés au pays sont très en-deçà du progrès minimum indiqué plus haut – c’est-à-dire que la stratégie bas carbone de la France vise en fait, et malgré son apparente ambition, un degré de réchauffement qui reste catastrophique à l’échelle de 20 à 50 ans.

Les émissions directes du territoire français correspondent à 6,4 t éqCO₂/hab en 2018, alors que l’empreinte carbone totale des Français est de 11,2 t : 43% de notre empreinte résulte donc de GES émis hors du territoire national. Qui plus est, l’évolution des deux chiffres depuis 1995 souligne l’élasticité entre émissions directes et émissions importées : alors que les premières ont nettement baissé depuis 1995, offrant une fausse impression de succès, notre empreinte carbone totale est quasiment inchangée et même en légère croissance sur la période. Une stratégie dédiée uniquement aux émissions directes du territoire se révèle donc désormais inadaptée à l’enjeu climatique.

Les objectifs de progrès, quant à eux, outre qu’ils ne portent donc que sur une partie seulement de l’empreinte, sont largement inférieurs au niveau requis pour limiter les dégâts selon l’UNEP et le GIEC, et ce en supposant que tous les pays se conformeraient à une réduction proportionnellement identique de leur empreinte, hypothèse plutôt confortable pour les pays riches. Un effet d’optique de l’objectif officiel initial, de réduire de 40% nos émissions directes d’ici 2030, est en effet que sa référence était le niveau de 1990, désormais anachronique, tandis que la réduction de 55% prônée par l’UNEP s’impose à nos émissions actuelles. Par rapport au niveau actuel, l’objectif français de réduction pour 2030, révisé en 2019, n’est que de 33%, insuffisant pour contenir le réchauffement à niveau supportable, et ce d’autant plus qu’il néglige nos émissions importées.

Ce hiatus se répercute mécaniquement dans les politiques locales. La LTE consacre un chapitre à la « transition énergétique dans les territoires », et confie aux intercommunalités (EPCI – Etablissements Publics de Coopération Intercommunale) l’élaboration et la mise en œuvre de Plans Climat-Air-Énergie Territoriaux (PCAET), dont l’Agence de l’Environnement (ADEME) a élaboré le guide méthodologique[13].

Ce guide, très bien construit, expose d’abord le rôle des PCAET dans l’intention du législateur : ils sont les vecteurs privilégiés pour décliner la stratégie nationale (SNBC), dont le document répercute les objectifs initiaux de réduction évoqués plus haut (-40% par rapport à 1990). Citons le document : « 70% des actions de réduction des GES se décideront et seront réalisées par le niveau local. »« Le lieu de l’action est défini : le territoire, là où sont réunis tous les acteurs, élus, citoyens, entreprises, associations… Autant de forces vives qui ont entre leurs mains ‘les cartes’ pour limiter, à moins de 2°C, le réchauffement maximal de notre planète, fixé lors de la COP21 ».

Ainsi, le PCAET, instrument privilégié de la mise en œuvre de la stratégie nationale relative au climat, est fondé d’entrée de jeu sur un malentendu : car nous savons désormais que l’objectif national de réduction des GES, initial ou révisé, est absolument insuffisant pour limiter « à moins de 2°C » le réchauffement maximal de la planète.

En outre, sans éluder l’existence des émissions importées, qui sont mentionnées comme pouvant « faire l’objet d’une quantification complémentaire », le guide privilégie logiquement le périmètre d’action pris en compte par le législateur, à savoir les émissions directes du territoire. En définitive, la LTE suscite à l’échelle nationale un effort massif de planification par les EPCI d’actions relatives au climat, présentées aux élus comme le moyen d’atteindre complètement l’objectif « +2°C », mais visant en réalité un peu plus de la moitié de l’ambition minimale nécessaire, appliquée à seulement un peu plus de la moitié du périmètre du problème.

3. Second focus : l’extraction des matières premières non renouvelables – l’éléphant dans le placard

L’UNEP encore, via son International Resource Panel, souligne que l’extraction et la production des métaux vierges (c’est-à-dire non issus du recyclage) représentent 8% des consommations énergétiques mondiales, directement corrélées aux émissions de gaz à effet de serre (GES). L’UNEP détaille en outre les autres impacts considérables que l’extraction de minéraux inflige à l’environnement et à la santé humaine[14].

Surtout, l’UNEP souligne que ces impacts vont s’aggraver : l’épuisement des gisements les plus concentrés et les plus accessibles va désormais amplifier continuellement les surfaces de terrain et les volumes de roches à bouleverser et les énergies à mettre en œuvre pour extraire une quantité donnée de nos métaux. Pour certains métaux, nous dit l’UNEP, cet appauvrissement des gisements est déjà en cours ; pour la plupart des autres, il est imminent. L’UNEP constate avec fatalisme que notre société n’a pas su pour l’instant découpler sa qualité de vie d’une croissance continue des consommations de métaux.

De plus, l’effet de la croissance contracte, dans une ampleur contre-intuitive, la durée de vie des gisements estimés des matières premières : en poursuivant le rythme de croissance des consommations de métaux de la dernière décennie, les ressources mondiales estimées (par l’US Geological Survey, l’une des références internationales en la matière) d’une série de métaux courants s’épuiseront avant un siècle, et pour certaines avant soixante ans ; alors que ces ressources représentent pourtant, selon le matériau, l’équivalent de 150 à 440 années de production actuelle (fer, aluminium, cuivre, plomb, chrome, zinc, cadmium)[15].

Or nous savons désormais que les politiques nationales centrées sur la gestion des déchets ou des biens en fin de vie (recyclage, réemploi) n’ont, structurellement, aucun effet substantiel sur les consommations de minerai, tant qu’elles ne s’accompagnent pas d’un ralentissement en-deçà de 1% de la croissance annuelle des consommations totales de matières premières (vierges et recyclées)[16].

Et nous savons enfin que la seule politique efficace pour entraîner ce virage vers la soutenabilité consistera à imposer progressivement une teneur très élevée en matières recyclées dans les productions de chaque matière première et dans les fabrications ou importations de produits et équipements neufs[17]. Pour aucun des métaux courants employés dans notre économie, un taux moyen d’incorporation de recyclés dans les matières premières inférieur à 75% n’est acceptable à cette fin[18] ; mais aujourd’hui, aucune matière première minérale n’atteint seulement la moitié de cet objectif ni n’en prend le chemin, et les rares ébauches de réglementation abordant cette question se positionnent encore à un niveau insuffisant pour porter un quelconque effet.

Or le vaste et universel effort pour promouvoir le recyclage de nos déchets depuis plusieurs décennies n’a jusqu’à présent aucune utilité significative et durable au service des ressources, tant qu’il n’est pas mis au service de cet objectif prioritaire qui est de transformer le mode de production des produits neufs, et de le transformer vite. On observe donc sur les matières premières le même hiatus qu’à propos du climat : les politiques publiques s’acharnent à réduire la génération de déchets ou à maximiser leur recyclage sans s’occuper du taux de matières recyclées dans les produits neufs, qui serait pourtant le seul levier utile ; tout comme on ne pilote que nos émissions directes de GES sans se préoccuper de notre empreinte carbone globale ; si bien qu’on se donne l’impression lénifiante de progresser quand en réalité on stagne ou on régresse.

4. L’État impotent

Comment expliquer que, face à des enjeux aussi graves, les États montrent une incapacité chronique à agir à temps à la hauteur des besoins[19] ?  Que les États ne parviennent toujours pas à infléchir structurellement l’évolution des émissions mondiales de GES ? Qu’il ait fallu, après vingt années de certitudes scientifiques, que les trois quarts des insectes volants aient disparu pour que les principaux fautifs, les pesticides néonicotinoïdes, commencent à être interdits d’usage dans certains pays ?

Selon Dominique Bourg et Kerry Whiteside, dans les démocraties, cette carence de l’action des représentants élus n’est pas accidentelle : « ce n’est pas une représentation défectueuse, mais la représentation en tant que telle qui pose problème par rapport aux grands défis environnementaux », en raison à la fois des échéances électorales et de la vocation même du mandat électif, qui valorise d’abord les « droits du présent ».

Paul Ekins explore l’arbitrage entre soutenabilité environnementale, croissance démographique et croissance économique. « La réponse économique conventionnelle […] est que le compromis devrait être déterminé via une optimisation – la maximisation de la valeur présente de la consommation. […] Une telle approche [économique] de la question croissance/environnement est inadéquate pour les problèmes les plus cruciaux, parce que :

• Elle résulte d’une perception trop étroite du bien-être humain.
• Elle nécessite de conférer aux impacts sur l’environnement et sur l’être humain des valorisations monétaires qui sont profondément controversées et incertaines.
• Elle repose sur des taux d’actualisation qui, dans une certaine mesure, sont intrinsèquement arbitraires.
• Elle ne peut tenir compte, ni de l’étendue complète de la complexité environnementale, ni des incertitudes et de la possibilité d’évolutions irréversibles aux impacts environnementaux catastrophiques [20]».

Ce que nous disent ces auteurs est donc convergent, et complémentaire :

• le mandat prioritaire des dirigeants de l’État est d’assurer une satisfaction croissante de la population dans le temps présent ;
• la croissance économique, vecteur d’emploi et d’accroissement du confort matériel, y est centrale ;
• explicitement ou implicitement, les arbitrages nationaux résultent donc en dernier lieu d’une équation économique rapportée au temps présent ;
• mais les enjeux les plus critiques de la compatibilité entre le développement humain et notre environnement échappent intrinsèquement à toute tentative de valorisation économique immédiate qui soit exploitable dans la décision publique, en raison à la fois de leur échelle de temps, de l’immensité de leurs impacts potentiels, et des incertitudes quantitatives qui en découlent mécaniquement.

Poursuivons un peu plus loin cette réflexion. En matière de pouvoir institué, il n’est pas d’échelle géographique plus étendue que celle de l’État[21]. Dans l’échelle d’intensité du pouvoir, il n’en est pas non plus qui lui soit supérieure : à l’exception éventuelle des confédérations, le pouvoir de l’Etat l’emporte sur celui des régions ou provinces, comme des communes ou des métropoles. S’agissant de problèmes planétaires, et dont la résolution invoque des transformations de la société, l’État est donc spontanément considéré comme l’étage naturel de décision et d’action[22] : lui seul peut légiférer ou influencer l’impôt, lui seul impose l’action dans une dimension géographique significative à l’échelle de la planète.

Mais le problème de l’État réside précisément dans l’échelle de son pouvoir : s’agissant de mesures qui entraînent transformation de la société, dont la motivation est impérieuse mais ne se résout pas dans une équation économique immédiate, le passage à l’acte est inhibé par l’ampleur des conséquences de la décision nationale, conjuguée avec l’impératif de satisfaction présente et l’échéance électorale périodique, évoqués plus haut. Puisque la décision de l’État s’impose définitivement à tous, et sur l’ensemble du territoire national, elle suscite l’opposition frontale de ceux dont elle pénalise l’activité ou les habitudes, et celle-ci est d’autant plus virulente et efficace qu’en matière d’environnement global les motivations, on l’a dit, se prêtent à la contestation au titre des délais et des incertitudes relatives. Les acteurs économiques soulèveront ainsi les dangers pour l’emploi, et les habitants exerceront leur pouvoir d’électeur ou descendront dans la rue, sans que l’État dispose en l’occurrence des instruments de persuasion habituels pour le surmonter.

Une première tentative de contournement de cette difficulté consiste, pour l’État, à substituer à l’exercice de son pouvoir un rôle d’influenceur : puisqu’il se sent dans l’incapacité de légiférer, il invite les acteurs concernés à agir sans contrainte dans la direction nécessaire. Un exemple en est la prohibition de l’emploi du glyphosate dans l’agriculture, emploi reconnu désormais comme potentiellement cancérogène par les agences publiques internationales, mais que l’État français a renoncé à interdire pour exhorter à la place les professions agricoles à s’en passer volontairement d’ici 2021. Il est paradoxal que l’État confie à ceux-là-mêmes qui invoquent l’impossibilité de renoncer à l’herbicide le soin de trouver à brève échéance la façon de s’en passer. L’effet en est, fort logiquement, que l’échéance visée par l’État ne sera pas tenue[23]. Le problème de l’État, pour motiver une action volontaire, est que son échelle est structurellement trop large : s’adressant à l’ensemble d’une profession ou d’une catégorie de population à l’échelle nationale, la motivation à agir de ses interlocuteurs est diluée par l’atomisation des responsabilités de chacun. Le mouvement peut tout de même s’engager, comme le suggère, à l’inverse du glyphosate, le modeste exemple de l’incorporation volontaire de plastiques recyclés dans les bouteilles de boisson par certains industriels ; mais il est, au mieux, lent et partiel, au pire, marginal ou nul.

Une deuxième piste d’évitement consiste, pour l’État, à se décharger sur le pouvoir judiciaire : des tribunaux se substituent aux exécutifs pour interpréter la science dans l’intérêt général. Ainsi l’emploi du pesticide sulfoxaflor a-t-il d’abord été agréé en France en septembre 2017 par l’ANSES (Agence Nationale de la Sécurité Sanitaire) malgré le classement de la molécule comme néonicotinoïde, avant d’être aussitôt suspendu par décision en référé du Tribunal administratif de Nice, confirmée en février 2018 par le Conseil d’État ; puis avant d’être interdit par le même tribunal de Nice par un jugement sur le fond rendu en décembre 2019[24]. Ceci peut nous rassurer sur la vitalité démocratique de la France, mais pas sur la capacité de l’État à agir au niveau national – l’action judiciaire ne pouvant compenser les carences structurelles auxquelles elle se substitue ponctuellement. Sur un mode un peu différent, ce dernier point est confirmé par la déconvenue de l’État de New-York, débouté dans son procès contre Exxon Mobil qu’il poursuivait pour avoir sous-estimé dans ses comptes le coût du réchauffement climatique[25].

L’exemple français des cent quarante-neuf propositions de la Convention Citoyenne sur le Climat en 2020 est aussi une illustration, parmi d’autres, de l’incapacité de l’État à mettre en œuvre effectivement une transformation de la société. En particulier, la modeste mesure de taxation des véhicules particuliers les plus lourds est emblématique : tandis que la Convention avait proposé un seuil de taxation concernant une part minoritaire mais significative des flux d’achat actuels de véhicules neufs, l’État a amendé la mesure en limitant celle-ci à une portion absolument marginale des ventes. Sa motivation pour stériliser ainsi l’initiative a été que le seuil de poids proposé par la Convention aurait affecté l’industrie – française en particulier. Or, sur tous les sujets planétaires et critiques, l’enjeu désormais est précisément de conduire vite une transformation à la fois de nos pratiques de vie et de consommation, et des choix et modes de production : affecter nos priorités d’achats, et par conséquent les industries productrices de nos biens, n’était pas un effet collatéral mais précisément l’objectif de la Convention Citoyenne, conformément à sa lettre de mission confiée par l’État lui-même.

Ainsi, en raison même de l’intensité de sa puissance, l’État est en quelque sorte condamné, en matière environnementale, à n’exercer son pouvoir que trop peu, et surtout trop tard : une fois seulement que les effets délétères du phénomène incriminé sont déjà suffisamment observables et tangibles pour, à la fois, écarter les contestations sur leur incertitude, et rapporter au présent les deux termes de l’équation économique implicite – le coût des dommages et celui des transformations préventives[26].

Or, s’agissant des problèmes globaux recensés plus haut, nous devons impérativement mener maintenant des transformations et non plus des progrès incrémentaux, et avoir concrétisé celles-ci en une décennie seulement, avant que les problèmes les plus graves et les plus irréversibles soient survenus. Il faut donc identifier des vecteurs complémentaires à l’État, afin d’agir sans délai pour limiter les dommages et préparer le consensus permettant ensuite à l’État de « finir le job »[27].

          5. Agir dans le monde réel

« Ce n’est pas au sommet que les finalités prennent leur sens. C’est au niveau où elles sont effectivement vécues. » Avec Crozier[28], nous reconnaissons d’abord que les processus de transformation se réalisent efficacement au plus près du terrain. « La marge de liberté, et la conscience de la réalité vécue y sont telles que c’est là […] que les finalités du changement peuvent être les plus claires. » En suscitant les plans climat territoriaux, la loi de transition énergétique ne dit pas autre chose : « aucun objectif d’envergure ne saurait être poursuivi en matière de lutte contre le changement climatique sans l’implication déterminée des collectivités territoriales[29] ».

Quel qu’en soit le chemin, la transition écologique se résout finalement dans les pratiques des habitants, des entreprises et des collectivités. Or d’une part, ces acteurs sont à même d’arbitrer au mieux les priorités : « la finalité imposée du sommet aboutit nécessairement, quelle que soit sa générosité, à une contrainte bureaucratique », nous dit Crozier. D’autre part, de Herbert Simon à la neurologie moderne, nous savons que la décision humaine est marquée par le registre de l’émotion : nous agissons différemment au sein d’un collectif, selon que celui-ci constitue une multitude abstraite ou un ensemble dénombrable et proche ; et selon que le changement nous est imposé ou bien que nous y sommes guidés.

Du côté de la population, les symptômes d’une sensibilité nouvelle semblent s’exprimer, quoique la prudence soit de mise en la matière. L’enquête sur les valeurs de 2018 marque un basculement par rapport aux quarante années précédentes^[30] : 50% des personnes interrogées privilégient la protection de l’environnement au détriment de l’économie et de l’emploi, contre 34% seulement qui expriment le choix inverse. Cette majorité s’accentue encore pour les générations de moins de 60 ans, c’est-à-dire les actifs. Et concernant l’action concrète, l’enquête 2018 met en évidence « la prédominance des réponses favorables à des actions en faveur de l’environnement ».

Au surplus, en classant les répondants, en fonction de plusieurs des axes questionnés, dans quatre catégories synthétiques représentant leur volonté de s’engager dans des actions en faveur de l’environnement, l’enquête « valeurs 2018 » souligne le désir d’action des moins de 60 ans. Pour toutes les cohortes décennales nées à partir de 1960, les catégories « très volontaires » et « assez volontaires » réunissent ensemble 58 ou 59% des personnes interrogées, et même 64% pour la cohorte 1980-1989, âgée aujourd’hui de 20 à 30 ans. Ce sont les répondants âgés de plus de 60 ans, et surtout ceux de 70 ans et plus, qui se révèlent majoritairement « peu volontaires » ou « pas du tout volontaires » (57 à 64%) et qui modèrent ainsi au global la légère majorité représentée par les citoyens volontaires (53% au total).^[31]

Dans le champ de l’économie, le désir de mutation est également discernable. Ici et là, des entreprises s’engagent volontairement à inclure une proportion donnée de matières recyclées dans leurs matières premières ; des promoteurs immobiliers planifient de construire bientôt des bâtiments selon le même principe ; l’agriculture biologique se développe à grande vitesse, avec une croissance en 2018 de +15,7% de la valeur des achats de produits alimentaires issus du biologique, qui représente 7,5% de la surface agricole utile (SAU) française[32] ; l’abaissement de l’empreinte carbone est désormais un sujet universel pour les process et les fonctions support des entreprises.

Enfin, au travers des PCAET, mais aussi d’autres démarches comme les Stratégies alimentaires de territoires, des écosystèmes métropolitains ont désormais une expérience de l’élaboration, voire de la mise en œuvre de politiques territoriales de changement, visant à entraîner tous les acteurs de la thématique. Ces démarches territoriales collectives et volontaires ont acquis ainsi une légitimité de fait, propice à leur extension et à leur renforcement.

L’action impulsée par l’État est donc en retrait, non seulement de la nécessité objective des problèmes à résoudre, mais aussi, et c’est probablement nouveau, de l’impatience d’une part majoritaire des habitants et des acteurs économiques.

         6. Objectiver les enjeux, substituer le contrat à la loi

Nous l’avons vu plus haut, pour amener en une décennie une part majoritaire ou même significative d’une population à transformer ses pratiques de vie, et avec elle les acteurs économiques d’un pays, nous ne pouvons compter d’abord sur l’État et sa loi. Dans un délai aussi court, et pour une transformation aussi profonde, nous ne pouvons compter non plus simplement sur l’exhortation : malgré les tendances favorables indiquées précédemment, et malgré plusieurs décennies d’information sur le changement climatique et ses conséquences, l’écrasante majorité d’entre nous n’a pas affecté ses propres pratiques de vie dans une proportion approchant un tant soit peu l’objectif minimal indiqué par les scientifiques.

La Convention Citoyenne pour le Climat, instituée par le gouvernement français en 2020, a montré qu’après avoir eu accès collectivement à une information objective, rationnelle et concrète sur les problématiques et les conséquences du changement climatique, des citoyens sélectionnés au hasard, représentatifs de la diversité de la population en termes d’âge, d’origine géographique et de catégories socio-professionnelles concluaient très majoritairement en préconisant de nouvelles pratiques de vie qu’ils auraient tout aussi majoritairement rejetées avant leur confrontation aux connaissances des experts : qu’on songe seulement à leur recommandation de limiter la vitesse sur autoroute à 110 km/h, adoptée avec le soutien de 60% d’entre eux à l’issue de leurs travaux, tandis qu’une enquête montrait parallèlement que 74% des citoyens français interrogés s’opposeraient à une telle mesure[33].

Dans le contexte actuel favorable à plusieurs titres à la mobilisation collective, nous entrevoyons ainsi quel pourrait être le chaînon manquant que nous recherchions plus haut pour devancer l’action de l’État. Il s’agit d’abord de s’adresser à la population et aux acteurs économiques en objectivant, brutalement si nécessaire, c’est-à-dire sans les édulcorer, les mécanismes et les conséquences de chacun des grands enjeux planétaires qu’il nous incombe d’adresser en urgence, et en écartant, par conséquent, les politiques des petits pas, rassurantes mais illusoires en l’occurrence. De partager ensuite la mesure quantitative des contributions d’une palette de mesures de transformation, individuelles et collectives, contribuant à résoudre la problématique. De proposer un projet commun dans un périmètre collectif, à une échelle à laquelle chaque contributeur parvient à s’identifier. D’en fixer l’objectif, non pas à un niveau aisément accessible, mais au niveau objectivement nécessaire pour résoudre l’enjeu planétaire adressé, quel que soit l’écart qui nous en sépare initialement. De mesurer enfin périodiquement et fréquemment la performance collective dans ce périmètre et d’en partager le résultat à l’ensemble des acteurs.

En ce qui concerne spécifiquement les entreprises, des espaces permettant potentiellement de réunir ces conditions existent déjà, au travers de structures visant précisément à fédérer des initiatives volontaires d’entreprises au service de la soutenabilité de leur activité. Songeons par exemple à la Fondation Ellen MacArthur pour l’économie circulaire, ou à l’Institut Français pour la Performance du Bâtiment, pour la transformation du BTP.

En ce qui concerne la population et les entreprises de son périmètre géographique, les métropoles, et les villes en général, disposent paradoxalement d’atouts déterminants pour devancer l’action de l’Etat.

Le premier est celui du projet territorial : les métropoles interviennent à une échelle dans laquelle chaque habitant ou chaque entreprise s’identifie plus facilement au collectif. Les initiatives sont visibles, les acteurs sont côtoyés, l’émulation fonctionne. La force des métropoles, c’est de pouvoir fédérer ces énergies dans un projet volontaire visant un objectif commun et structuré.

Le deuxième atout est celui du sens, associé à la cohérence : parce qu’il détient le pouvoir de la loi, l’État est entravé dans la franchise de son discours. Si l’État expose à la population que tel pesticide entraîne l’éradication des insectes pollinisateurs, avec un risque vital pour la végétation et les cultures, il ne peut différer une interdiction dudit pesticide. Face aux freins à l’action, il s’enferme donc dans un euphémisme permanent[34], qu’illustre à propos du changement climatique la récente mise à jour de la SNBC : « Sans pour autant le fixer explicitement comme objectif national de réduction, la SNBC révisée impliquerait donc une réduction non plus par 4 d’ici 2050 (facteur 4), mais par 6,9. [35]» Les métropoles, elles, n’ont pas le pouvoir de la loi : elles peuvent donc énoncer les réalités nues, au titre de la connaissance scientifique avérée. Elles sont ainsi, dans ces matières, les mieux armées pour partager du sens.

Le troisième atout est leur dimension économique : elles sont géographiquement concentrées, mais elles pèsent lourd. Les 22 métropoles françaises réunissent environ la moitié de la population du pays et de son PIB[36]. Par leurs consommations, leurs productions et leurs emplois, elles influencent directement une part nettement majoritaire du territoire national et de ses importations. La Métropole de Lyon, par exemple, importe l’essentiel des produits agricoles qu’elle consomme, et 95% de ses productions locales sont exportées[37] ; tandis qu’une politique de « ville durable » s’attachera à augmenter le degré d’autosuffisance du territoire en réduisant au passage les importations, on voit qu’une tout autre opportunité s’offre face aux enjeux planétaires : par la transformation des usages des habitants et des industries locales, et donc par les partenariats et la relation commerciale qui y sont liés, entraîner les transformations souhaitables (du point de vue des enjeux planétaires) chez ses fournisseurs (agricoles en l’occurrence) extérieurs à son territoire.

Ces trois atouts se transposent finalement en autant de leviers, indispensables à une transformation majeure :

• substituer à la loi le contrat,
• à l’euphémisme, la réalité scientifique,
• et au pouvoir l’engagement.

         7. Limites de la « ville durable » face aux enjeux planétaires

Depuis les années 80, chercheurs et urbanistes ont conceptualisé, selon différentes approches, une notion de « ville durable », qui s’est finalement répercutée dans les politiques publiques.

Le Ministère français de la Cohésion des territoires (…) nous soumet la proposition suivante[38] : « construire un modèle de ville verte et durable qui préserve nos ressources, nos paysages et notre territoire pour que chaque citadin bénéficie d’une qualité de vie convenable et des avantages économiques d’une urbanisation maîtrisée ». Le Ministère de la Transition écologique et solidaire, lui, évoque à ce sujet l’amélioration de la qualité de vie, la réduction des gaz à effet de serre, et la préservation de nos ressources, de nos paysages et de notre territoire[39].

Aucune ville ne développe plus sa politique locale sans chercher, avec plus ou moins d’engagement, à y décloisonner les silos thématiques et à y intégrer les priorités sociales ou environnementales d’une « ville durable ».  La Métropole de Lyon, par exemple, recense au voisinage de son PCAET sept stratégies métropolitaines transversales[40] : Schéma directeur des énergies, Plan oxygène, Métropole intelligente, Économie circulaire, Stratégie environnement, Résilience, Projet alimentaire territorial.

Les effets sont incontestables : les politiques urbaines à l’aube de la décennie 2020 ne sont pas comparables à celles des années 70, en termes de conscience de la systémique des territoires et des enjeux multifactoriels et multi-échelles de leur soutenabilité. Réflexions sur la densité urbaine, sur la mobilité, sur la végétation, sur l’énergie, sur l’adaptation au réchauffement etc. se traduisent en maintes circonstances par des décisions concrètes infléchissant les pratiques et les tendances antérieures. La poursuite de l’artificialisation des sols, les difficultés ou les insuffisances parfois dramatiques de certains volets des politiques urbaines, en particulier dans des banlieues défavorisées, n’effacent pas les changements profonds que l’on constate par ailleurs, par exemple sur la priorité accordée désormais aux transports collectifs et aux modes doux de déplacement, sur la végétalisation en centre-ville, ou sur certaines réussites de revitalisation de quartiers périphériques (…)

Constitutives d’une « ville durable », ces démarches ont pour but commun l’amélioration ou la préservation de la qualité de vie des habitants : leur action comme leurs objectifs se situent essentiellement à l’échelle locale, qui est celle de la responsabilité et des compétences légales de la métropole.

Lorsque la thématique comporte en arrière-plan une dimension planétaire, comme l’économie circulaire, la traduction stratégique demeure pourtant entièrement locale : l’exécutif territorial n’a pas spontanément accès à une analyse structurée des enjeux planétaires préoccupants relatifs aux ressources minérales et métalliques, par exemple, ni aux indicateurs et objectifs sur lesquels appuyer à ce titre une politique locale. Il se concentre donc sur ce qui est de son ressort : considérant que toute utilisation plus rationnelle et mieux raisonnée des ressources matérielles est bénéfique, les stratégies métropolitaines d’économie circulaire consistent essentiellement à promouvoir des initiatives locales particulières de réduction des déchets, recyclage, et réemploi, tout en renforçant la performance du dispositif public de collecte et valorisation des déchets. Tandis qu’une politique qui viserait la préservation des gisements de matières premières devrait porter sur le taux de matières recyclées utilisées dans les produits consommés et dans les constructions neuves du territoire.[41]

Il en est de même des stratégies alimentaires de territoires (SAT). Tout aussi légitimement, celles-ci adressent les problématiques qui sont de la responsabilité des villes, dans un objectif principal d’amélioration à l’échelle locale. A Paris comme à Lyon ou à Lille, les priorités portent donc sur l’accès de tous à une alimentation de qualité, la promotion d’une agriculture locale responsable, et l’accroissement des circuits courts et de l’autonomie alimentaire du territoire. Les questions planétaires ou continentales comme l’extinction des insectes pollinisateurs par les pratiques agricoles extérieures au périmètre périurbain sont naturellement considérées par chacun comme du ressort de l’État, et hors de portée des politiques métropolitaines.

A ce titre, les PCAET inaugurent timidement une nouvelle dimension de l’action locale, atypique par rapport aux autres stratégies territoriales : pour la première fois sans doute, l’État confie à l’échelon territorial le soin de définir et mettre en œuvre les politiques nécessaires pour respecter un engagement du pays entier sur la scène internationale, correspondant à un enjeu de solidarité planétaire identifié et exprimé ; et il préconise un objectif quantifié supposé cohérent avec la résolution du problème décrit (nonobstant sur ce point les deux biais majeurs soulignés plus haut).

Les objectifs climatiques conjuguent trois difficultés aiguës au regard des politiques publiques : ils procèdent de multiples secteurs de la ville, ils touchent étroitement aux modes de vie et de travail, et ils résultent des actions et décisions individuelles de tous les acteurs de la ville, autorité publique mais aussi et surtout population et entreprises[42].

Les PCAET préfigurent ainsi une nouvelle génération de politiques locales, qui n’incluent pas seulement des actions du ressort direct de l’autorité publique, mais qui entraînent l’ensemble des acteurs du territoire vers un objectif commun : dans le cas de la Métropole de Lyon, les émissions de GES ne dépendant pas de l’autorité de la métropole représentent 75% du champ de son PCAET.

Par rapport à l’expression assez molle du concept de ville durable dans le vocabulaire des politiques publiques nationales, illustrée plus haut, les PCAET peuvent montrer au contraire du sérieux et de l’ambition, au moins au niveau des principes :

• d’une part par l’ampleur des objectifs de progrès à relativement brève échéance, comme une réduction de 50% des émissions de GES dans Paris intramuros d’ici 2030 par rapport à 2004, ou encore, dans son plan initial, de 20% à l’échéance de 2020 dans l’ensemble de la Métropole de Lyon par rapport à 2000[43] ;
• d’autre part par la nature responsable de l’objectif : par exemple, les États ont dans le passé régulièrement « corrigé » vers le haut les objectifs de réduction de GES traduits dans les quotas européens d’émissions de carbone, au motif de tenir compte du besoin de croissance économique toutes choses égales par ailleurs, avec pour effet de priver finalement les quotas carbone de toute efficacité ; les villes, elles, assument la nécessité de réduire leur empreinte carbone totale malgré la croissance éventuelle de leur population ;
  
• par leur méthode participative qui a associé couramment l’ensemble des acteurs concernés, pour élaborer les objectifs et produire les plans d’action ;
• par la mise en place d’une mesure périodique de l’état global du territoire au regard des émissions de GES, comme mesure de l’accomplissement du plan par rapport à son objectif, plutôt que par l’évaluation de l’avancement des diverses actions du plan sans mesure du résultat global.

Ce rapide survol de politiques locales nous indique deux limites de la « ville durable » à propos des enjeux planétaires vitaux.

En premier lieu, les politiques locales sont, par essence, … locales. Les « villes durables » n’adressent en principe des enjeux planétaires qu’à titre accessoire, ou au titre d’une vision politique, mais pas au titre d’un objectif à accomplir. Ce dernier registre est attendu de l’État.

En deuxième lieu, les politiques de « ville durable » sont des démarches de progrès relatif par rapport à une situation existante, et non pas des démarches de transition déterminée vers un nouvel état souhaitable. Le guide méthodologique de l’ADEME pour les PCAET illustre cette caractéristique profonde, au chapitre consacré aux objectifs de la stratégie territoriale : « Les objectifs fixés au niveau national servent de guide pour orienter la stratégie territoriale […]. Il est cependant recommandé de s’adapter aux potentialités du territoire et de définir, en fonction, des objectifs atteignables pour chacun. Il s’agit de viser une amélioration ambitieuse et pertinente de la situation de départ, vers laquelle il sera possible de tendre grâce aux dynamiques que l’EPCI peut impulser sur son territoire. »

Cette volonté pragmatique d’adapter les ambitions au potentiel de chacun est naturelle, et à la base des pratiques habituelles de conduite d’un changement vers une direction désirable : pour être atteints avec une certitude raisonnable, les objectifs doivent être atteignables, et en outre il est plus motivant de mesurer le progrès accompli depuis le départ plutôt que le chemin restant à parcourir.

Ce point est fondamental, car lorsque l’enjeu du changement est non pas désirable mais vital, ces deux principes perdent leur justification : dans le cas où il est indispensable d’atteindre l’objectif en totalité, alors d’une part il serait évidemment absurde en tout état de cause de se fixer un objectif inférieur, et d’autre part il n’est plus du tout approprié de conduire l’action en regardant derrière soi le chemin parcouru. Or, c’est justement la caractéristique des enjeux planétaires dont nous parlons ici, à commencer par celui du changement climatique : notre certitude désormais est que nous devons au moins diviser par plus de deux notre empreinte carbone d’ici dix ans pour éviter des dommages graves et irréversibles à une échéance de vingt à trente ans, et pires encore au-delà. Il ne s’agit donc plus de progresser à notre rythme dans la bonne direction (objectif désirable), mais d’atteindre le but coûte que coûte dans un délai donné (objectif indispensable).

       8. De la « ville durable » à la « métropole circulaire »

Au travers de ce qui précède, nous dessinons donc un projet de « métropole circulaire », qui se superpose aux démarches de « ville durable » qui se déploient aujourd’hui. Quatre aspects le différencient (fig. 2 et 3) :

1. Tandis que la ville durable adresse des enjeux locaux, tout en contribuant accessoirement aux stratégies nationales sur les enjeux globaux, ces derniers sont l’objet même de la métropole circulaire : celle-ci vise à devenir compatible avec le long terme sur quelques enjeux existentiels de l’espèce humaine explicitement identifiés, et à contribuer à leur résolution en entraînant tous les partenaires économiques de son territoire – ses fournisseurs en particulier. Les trois points suivants découlent directement, et fondamentalement, de cette différence de rôle.
   
   
   
   
2. Tandis que les stratégies sectorielles d’une ville durable desservent chacune plusieurs enjeux environnementaux ou sociaux (par exemple, à la fois la qualité de l’air, la précarité énergétique et le climat, ou bien à la fois le climat, la précarité alimentaire et l’autonomie alimentaire locale), les stratégies du projet circulaire sont bâties chacune depuis un enjeu environnemental planétaire pour irriguer les stratégies sectorielles locales de la ville durable, de façon à atteindre les objectifs relatifs à l’enjeu planétaire.
   
   
3. Tandis que les programmes de ville durable constituent des démarches d’amélioration relative depuis une situation existante, les stratégies de métropole circulaire sont bâties à partir des objectifs minimaux à atteindre par tout territoire afin de résoudre, à l’échelle continentale ou planétaire, la problématique globale adressée. Tandis que les premiers sont pilotés par la mesure des progrès réalisés, les secondes le sont par la comparaison continue à l’objectif, inscrit avec force et lucidité au fronton du projet territorial.
   
   
   
   
4. Enfin, last but not least, tandis que les politiques de ville durable adressent les problématiques globales dans leur principe (car accessoirement), ou selon des objectifs d’État entachés d’un biais politique systématique, la métropole circulaire élabore et quantifie ses objectifs à partir de la connaissance scientifique nue, y compris au-delà de l’interprétation euphémistique ou même de l’absence de formulation de la part de l’État.

Le défi qui revient à la « métropole circulaire » s’exprime simplement : transformer ce qui doit l’être dans le fonctionnement de la ville, de ses habitants, de ses acteurs, et de leurs fournisseurs de produits et services, de façon à avoir approché en une décennie des paramètres caractéristiques d’une humanité à l’équilibre dans sa planète, tant dans la ville que dans son espace d’influence. Il ne s’agit donc plus de progresser fortement dans des directions vertueuses, mais de concevoir et parcourir entièrement et concrètement le chemin vers une économie circulaire (voir encadré).

Les thèmes de la métropole circulaire sont ceux identifiés aujourd’hui comme catastrophiques à brève échéance à l’échelle planétaire – c’est-à-dire mettant en jeu les conditions du développement humain, du vivant même de la majorité d’entre nous. Il s’agit en priorité du changement climatique, bien sûr, à propos duquel certains PCAET pourraient d’ailleurs préfigurer partiellement notre projet, mais aussi des matières premières non renouvelables, des résidus de matières plastiques, de la disparition des insectes pollinisateurs, de la résistance microbienne aux antibiotiques.

Bâtir une société proche des conditions de soutenabilité de l’espèce humaine dans son environnement a été jusqu’à présent, dans notre esprit à presque tous, un idéal lointain, réservé aux générations futures et hors de portée de notre vivant. En réalité, sur ces enjeux planétaires critiques, les solutions concrètes sont aujourd’hui probablement disponibles ou à portée de main des acteurs des territoires. Le principal frein, et donc le facteur clef de réussite, réside dans notre capacité à envisager que ce soit possible dès maintenant, et à susciter concrètement une mobilisation collective pour le réaliser, en substituant, provisoirement, le contrat à la loi. La révolution en jeu n’est donc ni technologique, ni politique : c’est d’abord une révolution de sens et d’engagement.

     9. Élargir la boîte à outils

On a souligné plus haut que les métropoles sont déjà entraînées à conduire des projets politiques participatifs, aux acteurs multiples, citant à cet égard l’exemple des PCAET et des Stratégies alimentaires de territoire. Ici n’est pas le lieu de recenser et d’analyser les méthodes employées par les uns et par les autres, et qui font partie de l’arsenal des politiques publiques de la ville.

Deux singularités du projet de ville circulaire invitent cependant à élargir le champ des instruments de l’action :

• La profondeur des transformations à conduire, pour résoudre plutôt que pour progresser
• La nécessité d’entraîner des filières professionnelles externes dans de telles transformations, en amont des consommations ou des productions internes à l’agglomération.

Sans préjuger de la définition précise des enjeux et des objectifs qui sera adoptée dans un programme de métropole circulaire, trois des objectifs qui devraient peu ou prou en faire partie donnent à comprendre qu’on s’attaque ainsi à des problématiques d’une nature profondément différente de celles habituellement adressées dans les politiques de ville durable :

• « Conduire les fournitures d’acier et celles de biens et équipements comportant de l’acier à inclure en moyenne 75% de métal recyclé, à l’échelle des consommations de l’agglomération », alors que les filières sidérurgiques sont internationales et que la majeure partie du métal est consommé via des produits ou composants déjà manufacturés hors du territoire (et idem sur l’aluminium, le cuivre etc.)
• « Construire des bâtiments comportant en moyenne plus de 60% de matières recyclées ou réemployées, à l’échelle de l’agglomération entière »
• « Conduire les fournisseurs des produits agricoles consommés dans l’agglomération – fruits, légumes, farines etc. – à exclure de leur production l’usage de pesticides systémiques », voire aussi de certains autres pesticides à déterminer, alors que 95% des consommations alimentaires sont importées de l’extérieur de la proche couronne du territoire (cas de Lyon).

A travers ces trois exemples, on voit que la transformation est possible à condition d’agir à égale intensité tout au long de la chaîne de valeur : consommateur et entreprise locale (commerçant, offreur de services, promoteur etc.), bien sûr, mais aussi tout le reste de la chaîne de production et de distribution, majoritairement extérieure à l’agglomération.

La bonne nouvelle, à cet égard, est que les principaux domaines concernés sont très structurés : d’une part par quelques leaders qui pèsent à eux seuls sur une large part de leur secteur, comme dans l’industrie, la métallurgie, la distribution, et d’autre part par des structures interprofessionnelles souvent très influentes, comme dans le secteur agricole.

La métropole circulaire peut tirer parti de cette configuration pour nouer des partenariats impliquant les acteurs économiques locaux et visant à atteindre, pour les consommations de son territoire y compris provenant d’ailleurs, les objectifs du programme circulaire. Ce type de démarche peut sembler atypique de la part d’une autorité publique territoriale. Deux facteurs favorables doivent pourtant le faciliter : d’une part, la taille des métropoles leur donne voix au chapitre face à de grands fournisseurs, pourvu qu’elles se dotent parallèlement de véritables moyens de valoriser auprès des consommateurs les produits qui contribueront au projet circulaire, et plus encore si deux ou trois d’entre elles s’allient pour coopérer dans cette démarche ; d’autre part, certaines des filières professionnelles en question sont déjà à l’aube de s’engager dans ces directions, et l’initiative de métropoles « millionnaires » en habitants pourrait se révéler le catalyseur plutôt que le moteur complet de leur transformation.

Il en résulte que mettre en lumière au sein de la métropole, et au-delà, les biens et services qui répondront au projet collectif est déterminant. Des instruments naturels à cet égard sont la communication et les labels. Mais des outils nouveaux peuvent se révéler judicieux, afin de solidariser à la fois les parties prenantes d’un territoire et les différents maillons de filières professionnelles, tout au long de la décennie nécessaire à la transformation collective : pensons aux Monnaies Complémentaires Environnementales, qui donnent corps à un projet de territoire, solidarisent son écosystème, incarnent son dynamisme et son ambition, et peuvent donc constituer, selon l’Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Énergie (ADEME), « un outil pertinent pour sensibiliser les acteurs et flécher leurs comportements en fonction des objectifs environnementaux que l’on poursuit »[44].

Sur le thème de la suppression de certains pesticides dans les productions agricoles, en partenariat avec les filières, des métropoles pourraient choisir de susciter, voire de cautionner des instruments financiers ou assurantiels destinés à réduire le risque économique du changement pour les agriculteurs. L’expérience réunie ces dernières années en Vénétie sur la production de maïs est inspirante à cet égard : une recherche de long terme (plus de 29 ans) « a démontré que le risque de dommage économique par les insectes ravageurs [y] est inférieur à 4% »[45]. Il a donc été testé, sur une superficie de plus de 47.000 ha, de remplacer l’usage de pesticides préventifs (des néonicotinoïdes en enrobage de semence) par un fonds mutuel destiné à compenser financièrement une part des éventuelles pertes de récolte causées par les ravageurs. La comparaison économique entre les deux approches, du point de vue des agriculteurs, est que la solution assurantielle sans pesticides a réduit leurs coûts (pertes de récoltes comprises) de 37% par rapport à l’enrobage préventif par pesticide, voire 46% en étant conjuguée avec un accompagnement agronomique intégré (IPM : Integrated Pest Management).

Sur le plan financier, le champ des programmes d’aide financière publique, nationale ou européenne, recouvre forcément maints aspects d’une ville circulaire, qui y trouvera des ressources extérieures pour soutenir son action, dont l’ambition singulière mobilisera l’attention des financeurs. En outre, des acteurs privés extérieurs au territoire peuvent souhaiter en soutenir activement certains volets. Le secteur de l’assurance, par exemple, est directement concerné par l’explosion des risques relatifs au climat et à la biodiversité et par le raccourcissement des échéances potentiellement catastrophiques[46] ; les nouvelles politiques volontaristes de certains assureurs pour incorporer la lutte contre le changement climatique dans leur stratégie d’investissement[47] pourraient se décliner en y privilégiant les partenaires économiques des villes circulaires, ou bien en soutenant d’éventuelles monnaies locales concourant à la transition ou, plus encore, des initiatives assurantielles du type évoqué plus haut.

Enfin, la mise en œuvre opérationnelle de la transition vers la ville circulaire peut susciter la création d’une ou plusieurs Sociétés d’Économie Mixte Locales (SEML) ou Sociétés Publiques Locales (SPL) pour en porter les actions, à l’échelle métropolitaine voire à l’échelle de plusieurs métropoles s’il s’agit d’opérationnaliser des outils ou des partenariats d’une nature suffisamment générique pour ne pas faire obstacle aux politiques locales ni être entravés par des rythmes d’implémentation différents.

ANNEXE :

Économie circulaire ? (voir : Dictionnaire de la Pensée Écologique[48])

L’économie circulaire n’est pas une liste d’actions dont on peut recenser les ingrédients : elle consiste d’abord à reconnaître la singularité, la complexité et l’ampleur du défi que constitue la préservation d’une compatibilité entre une économie moderne et son environnement planétaire.

L’économie circulaire est intentionnelle et globale : motivée par la pression sur les ressources exercée à l’échelle de la planète par la société humaine, elle se détermine en particulier par rapport à l’efficacité globale du système économique tout entier, relativement à la maîtrise de cette pression. Tout indicateur révélateur d’une pression irréversible de l’économie humaine sur les ressources planétaires est potentiellement un indicateur légitime et utile de pilotage pour l’économie circulaire. En particulier, trois familles d’indicateurs globaux sont au cœur de l’action : ceux relatifs à la biodiversité, d’une part ; ceux relatifs aux gaz à effet de serre et au réchauffement climatique, d’autre part ; et ceux relatifs aux ponctions sur les gisements de matières premières non renouvelables, enfin.

Pour ce dernier volet, celui des matières premières, une économie circulaire ne vise pas à réduire la quantité des déchets qu’elle rejette : elle vise à ne consommer que des biens et équipements constitués de matières premières issues très majoritairement du recyclage des déchets, et par conséquent cherche à ne consommer de biens neufs qu’à due proportion des matériaux qu’elle a rejeté dans ses déchets.

Le cheminement d’un territoire vers l’économie circulaire ne consiste donc pas à devenir autosuffisant en ressources, par exemple, ni simplement à réduire l’impact direct de ses activités locales ; mais à s’assurer que son empreinte écologique, intégrant son amont et son aval, est compatible dans la durée avec des critères globaux de soutenabilité de l’espèce humaine à l’échelle planétaire ou continentale.

[1] Stéphane Foucart (2019). Et le monde devint silencieux, Seuil, 326 pages, pp 305 et suivantes

[2] « Même restreints, les néonicotinoïdes persistent », Stéphane Foucart, Le Monde, 28 novembre 2019

[3] « Les océans pollués par des particules invisibles de plastique », Le Monde, 22 février 2017

[4] « L’homme intègre des particules de plastique par milliers, et en produit toujours plus », Le Monde, 6 juin 2019

[5] « Tackling Drug-Resistant Infections Globally : Final Report and Recommendations », The review of antimicrobial resistance, chaired by Jim O’Neill, mai 2016

[6] Hallmann & al. (2017) « More than 75 percent decline over 27 years in total flying insect biomass in protected areas », PLoS ONE 12 (10). https://doi.org/10.1371/journal.pone.0185809

[7] « Le déversement des plastiques dans les océans pourrait décupler d’ici à dix ans », Stéphane Foucart, Le Monde, 19 août 2019

[8]François Grosse (2020) « Une stratégie “quasi-circulaire”: un modèle d’économie circulaire des matières premières non renouvelables« , La Pensée Écologique. https://lapenseeecologique.com/une-strategie-quasi-circulaire-un-modele-deconomie-circulaire-des-matieres-premieres-non-renouvelables/

[9] IPCC, 2018: Global Warming of 1.5°C. An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5°C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty. In Press.

[10] « Climat : après une décennie perdue, les États doivent réduire drastiquement leurs émissions », Audrey Garric, Le Monde, 26 novembre 2019.

[11] UNEP, 2019: Bridging the Gap – Enhancing Mitigation Ambition and Action at G20 Level and Globally

[12] CITEPA, 2019 : Gaz à effet de serre et polluants atmosphériques. Bilan des émissions en France de 1990 à 2017

[13] PCAET, Comprendre, construire et mettre en œuvre, ADEME, 2016

[14] Environmental Risks and Challenges of Anthropogenic Metal Flows and Cycles, UNEP International Resource Panel, 2013, 234 pages

[15] François Grosse (2020), « Une stratégie “quasi-circulaire”: un modèle d’économie circulaire des matières premières non renouvelables », La Pensée Écologique. Op. cit.

[16] François Grosse (2012). « Quasi-Circular Growth: a Pragmatic Approach to Sustainability for Non-Renewable Material Resources », co-edited by Sapiens and the Wuppertal Institut. http://sapiens.revues.org/1242.html

[17] François Grosse (2020) « Une stratégie “quasi-circulaire”: un modèle d’économie circulaire des matières premières non renouvelables« , La Pensée Écologique. Op. cit.

[18] Pour des matières à court cycle de vie, comme les plastiques, seules des teneurs en recyclés supérieures à 80% les rapprochent d’une gestion soutenable 

[19] Nous n’oublions pas, évidemment, l’exception qui confirme la règle : l’interdiction mondiale des CFC depuis 1987. Cette réussite notable est malheureusement isolée, et l’on peine à trouver un second exemple aussi vertueux et aussi accompli au cours des trente années suivantes.

[20] Paul Ekins (2000). Economic Growth and Environmental Sustainability / The prospects for Green Growth, Routledge (citation p 316, traduction par l’auteur)

[21] Le cas de l’Union Européenne ne contredit pas cette assertion : certes, les Directives européennes emportent l’obligation pour les États de légiférer en conséquence ; toutefois, les politiques européennes sont bien le produit d’une union d’États souverains, ce qui marque profondément la gouvernance de l’UE

[22] Y compris via des accords internationaux, jugés souvent constituer le préalable indispensable à l’action

[23] « Un rapport parlementaire décrit le casse-tête de la suppression progressive du glyphosate », Laurence Girard, Le Monde, 10 novembre 2019.

[24] Interdiction de commercialisation de deux pesticides, communiqué de presse, Tribunal administratif de Nice, 4 décembre 2019, http://nice.tribunal-administratif.fr/A-savoir/Communique-de-presse/Interdiction-de-commercialisation-de-deux-produits-pesticides

[25] « New York Loses Climate Change Fraud Case Against Exxon Mobil », John Schwartz, The New York Times, 10 décembre 2019

[26] Ce biais se retrouve évidemment dans d’autres problématiques, non environnementales, présentant les mêmes caractéristiques de conséquences lourdes à long terme entachées d’incertitude quantitative : pensons simplement à la question lancinante du système de retraite, dont l’adaptation se heurte aux mêmes obstacles que les problématiques environnementales, mais sans offrir, malheureusement, la même solution potentielle que celle qui sera évoquée plus loin

[27] Notre analyse des obstacles structurels à ce que l’État agisse à temps contre les catastrophes planétaires ou continentales de moyen ou long terme ne dispense pas les dirigeants nationaux d’essayer : la difficulté de la tâche ne peut valoir licence à renoncer. Cette analyse suggère, à tout le moins, ce que l’État peut faire, et par conséquent, ce qu’il ne devrait pas s’autoriser à éluder. Puisque l’État ne peut, en général, agir à temps sur ces sujets, il lui reste une possibilité : décider pour plus tard. Dans cette formule simple, il y a « plus tard », mais il y a aussi « décider » : sans être pour autant à rejeter, l’expression d’un objectif ambitieux à très long terme, assorti d’aucune mesure de nature à le concrétiser, n’entre pas dans cette catégorie de politiques (exemple : « neutralité carbone en 2050 »).

[28] Michel Crozier, Ehrard Friedberg, 1977 : L’acteur et le système. Edition du Seuil. Chap. 15-2.

[29] ADEME, 2016 : PCAET, comprendre, construire et mettre en œuvre (op. cit.)

[30] Pierre Bréchon, Frédéric Gonthier, Sandrine Astor & al. (2019). La France des valeurs – Quarante ans d’évolutions, Presses Universitaires de Grenoble, 370 pages (pp 350 et svtes)

[31] Une partie de l’enquête sur les valeurs ne permet malheureusement guère, en revanche, de tirer des conclusions supplémentaires sur les priorités d’action des Français en 2018. Lorsque les enquêtés se prononcent sur l’alternative entre « on devrait donner la priorité à la protection de l’environnement, même si cela ralentit la croissance économique et si certains perdent leur emploi » et « on devrait donner la priorité à la croissance économique et à la création d’emploi, même si l’environnement en souffre d’une manière ou d’une autre », il est probable qu’ils ont en tête certains des enjeux très lourds pour l’humanité dont nous parlons au long de notre texte, qui sont bien plus abondamment débattus sur la place publique que par le passé, et qui ont été particulièrement mis en exergue, l’année de l’enquête (2018), par la publication d’un nouveau rapport du GIEC, plus alarmiste encore que les précédents, et par la démission éclatante du ministre Nicolas Hulot. Or dans une partie de l’enquête consacrée aux priorités d’action, les enjeux environnementaux sont traduits, parmi les alternatives proposées aux répondants, par la proposition de « rendre nos villes et nos campagnes plus belles », opposée à « maintenir un haut niveau de croissance économique ». Le souci d’assurer la continuité du questionnement à travers les vagues successives d’enquête a conduit apparemment les chercheurs à conserver depuis 1990 cette formulation sympathique mais édulcorée (la beauté des paysages), qui ne correspond plus du tout aujourd’hui à la traduction de l’environnement dans les débats publics et par conséquent entrave beaucoup la portée des statistiques qui en découlent.

[32] Source : Agence Bio, Agence Française pour le Développement et la Promotion de l’Agriculture Biologique, https://www.agencebio.org/vos-outils/les-chiffres-cles/ , consulté le 8 janvier 2020

[33] Étude réalisée les 24 et 25 juin 2020 auprès d’un millier de personnes pour France Info et Le Figaro, cité par France Info le 26/06/2020

[34] On peut songer aux déclarations du gouvernement français accompagnant la loi du 14 décembre 2020 ré-autorisant l’usage des insecticides néonicotinoïdes pour les cultures de la betterave sucrière, malgré les certitudes scientifiques quant aux conséquences catastrophiques de ces produits sur les insectes pollinisateurs, et malgré leur interdiction générale depuis 2018. https://www.vie-publique.fr/loi/276032-loi-14-decembre-2020-derogation-utilisation-neonicotinoides-betteraves

[35] CITEPA, 2019 : Gaz à effet de serre et polluants atmosphériques. (…) Op. Cit.

[36] Au 1^er janvier 2018, 39% de la population française et 51% du PIB national, selon le Commissariat général à l’égalité des territoires, https://www.cget.gouv.fr/territoires/metropoles (consulté en décembre 2019)

[37] Stratégie Alimentaire Métropolitaine, Métropole de Lyon, 2019

[38] Site internet du ministère / Politiques publiques / Ville durable, consulté le 19/11/2019, https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/ville-durable

[39] Site internet du ministère / Politiques publiques / Bâtiments et règles de construction / Ville durable, consulté le 19/11/2019, https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/ville-durable

[40] Métropole de Lyon, 2019 : Plan Climat Air Energie Territorial 2030

[41] François Grosse : « Une stratégie ‘’quasi-circulaire’’ : un modèle d’économie circulaire des matières premières non renouvelables ».  https://lapenseeecologique.com/une-strategie-quasi-circulaire-un-modele-deconomie-circulaire-des-matieres-premieres-non-renouvelables/

[42] Dans la Métropole de Lyon, par exemple, le patrimoine du Grand Lyon émet 5% des GES de l’agglomération, les émissions sous influence des politiques publiques métropolitaines représentent 20%, et toutes les autres émissions (entreprises, communes, habitants) 75% [source : PCAET Grand Lyon, 2017]

[43] A la différence de Paris intramuros, une Métropole comme Lyon, Marseille ou Bordeaux intègre dans son périmètre à la fois la totalité de la mobilité interne à son agglomération, et surtout une activité industrielle absente de Paris intramuros.

[44] Blandine Chenot & al. (2016). Les monnaies locales complémentaires environnementales, ADEME.

[45] Lorenzo Furlan & al. (2018). « An update of the Worldwide Integrated Assessment (WIA) on systemic insecticides ». Part 3: alternatives to systemic insecticides, Environmental Science and Pollution Research, https://doi.org/10.1007/s11356-017-1052-5

[46] « How the Insurance Industry Can Push Us to Prepare for Climate Change », Matthew E. Kahn, Brian Casey, Nolan Jones, Harvard Business Review, 28 août 2017

[47] AXA lance une nouvelle phase de sa stratégie climat pour accélérer sa contribution vers une économie bas-carbone et plus résiliente, Communiqué de presse, 27 novembre 2019

[48] François Grosse (2015). « Économie Circulaire », in Dictionnaire de la Pensée Écologique, sous la direction de Dominique Bourg et Alain Papaux, Puf, 1120 pages (pp 349-352)