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La « gouvernance incantatoire ». L’accord de Paris et les nouvelles formes de gouvernance globale

Par Stefan C. Aykut [1]


Vol. 1 (1). octobre 2017


 

L’adoption de l’accord de Paris le 12 décembre 2015 par les 196 partis présents au centre de conférences du Bourget, puis son entrée en vigueur après avoir recueilli suffisamment de ratifications l’année suivante, ont suscité un enthousiasme qui contrastait fortement avec la série de déceptions – retrait des États-Unis du protocole de Kyoto en 2001, échec retentissant de la conférence de Copenhague en 2009 – ayant caractérisé les négociations climatiques depuis une quinzaine d’années. La conférence de Paris, ou COP21 dans le jargon climatique, a donc accouché d’un nouvel accord, vanté comme « universel », pour lutter contre le réchauffement climatique. Or, au-delà du succès diplomatique, comment juger de l’efficacité de l’accord sur le plan environnemental ? Et comment faire sens de l’approche adoptée, qui mise sur le volontariat et la soft law pour enrayer la crise climatique ? Enfin, après l’annonce du retrait des États-Unis de Donald Trump, que reste-t-il du « momentum » de Paris ?

L’accord de Paris est un document de 12 pages comprenant un préambule et 29 articles, assorti d’une « décision » qui précise et interprète le document principal. Il contient des dispositions substantielles (définition des objectifs et obligations des partis), procédurales (mise en œuvre) et techniques (définitions, entrée en vigueur, organismes subsidiaires). De manière peut-être surprenante, ce n’est pas du côté substantiel qu’on trouve les avancées principales. L’accord entérine certes des objectifs très ambitieux d’atténuation du réchauffement – contenir celui-ci à « nettement en-dessous 2°C », et « poursuivre l’action menée pour limiter l’élévation des températures à 1,5°C » – et définit, pour le transfert financier Nord-Sud en vue de l’adaptation et la réduction des émissions dans les pays en développement, un montant de 100 milliards de dollars par an à partir de 2020[2]. L’objectif des deux degrés comme la promesse des 100 milliards étaient toutefois actés depuis la conférence de Copenhague. Si la référence à une cible de température de 1.5°C, effectivement nouvelle, a surpris beaucoup d’observateurs, la portée pratique de cet objectif formulé dans un langage normatif et non contraignant et d’ores et déjà considéré comme inatteignable par nombre de scientifiques (Guillemot, 2017), reste très limitée. Autre nouveauté, l’accord reconnait le concept de « pertes et dommages », qui désigne des impacts du réchauffement (évènements extrêmes, montée des mers, etc.) pour lesquels l’adaptation ne suffira pas. Toutefois, la décision exclut toute responsabilité juridique pour de telles pertes, limitant là encore les effets concrets d’une notion potentiellement lourde de conséquences pour les pays pollueurs. Concernant le financement enfin, des questions cruciales comme la provenance des fonds (public ou privé ?), leur répartition entre atténuation et adaptation, ainsi que la définition de critères comptables clairs pour la finance climatique sont restées ouvertes.

Rien de nouveau sous le soleil donc ? Pour comprendre le tournant opéré par l’accord de Paris dans la gouvernance climatique, il faut regarder dans ses dispositions procédurales. Le document introduit un mécanisme volontaire basé sur la soumission de plans climat nationaux nommés Nationally Determined Contributions ou NDCs, dont le contenu est librement déterminé par les États. On y trouve pêle-mêle des objectifs de réduction s’appliquant à toute une économie nationale, des objectifs sectoriels ou exprimés en « intensité carbone », et encore des mesures en faveur de l’efficacité énergétique, de la diversification du mix énergétique, ou de la réduction des subventions aux énergies fossiles. Deux dispositions complètent ce mécanisme : un cadre de transparence, qui vise à assurer la comparabilité des NDCs (et dont le fonctionnement reste à préciser) ; et une procédure de revoyure quinquennale, qui inclut un « bilan mondial », c’est-à-dire une discussion collective sur les efforts accomplis, qui précède de deux ans la re-soumission de nouveaux engagements. Véritable cœur de l’accord, ce mécanisme, qui débute en 2018, doit rythmer les débats et assurer une hausse progressive de l’ambition des politiques nationales en vue d’atteindre les objectifs fixés.

L’innovation que ce procédé volontaire introduit est double. Primo, l’affaire climatique faisait longtemps figure d’exception dans un tableau général d’une gouvernance environnementale par la soft law : l’approche du Protocole de Kyoto de 1997 était contraignante, et ceci malgré le recours aux « mécanismes flexibles » (trois types de marchés de carbone), dont la mise en place apparaît avant tout comme une concession – rétrospectivement plutôt marginale – au paradigme libéral dominant (Aykut & Dahan, 2015). Après l’échec de l’approche contraignante à Copenhague, la gouvernance climatique s’est progressivement transformée, s’alignant sur la voie des engagements volontaires, audits et benchmarks qui caractérisent l’ordre mondial contemporain (Hall & Biersteker, 2002, Pattberg, 2005). L’accord de Paris signe donc la fin de cet « exceptionnalisme climatique ».

Secundo, l’accord se targue d’être « universel », en ce qu’il associe de nouveaux acteurs à l’effort de réduction. Parmi ceux-ci, on trouve d’abord les pays en développement, appelés eux aussi à soumettre des contributions nationales. Alors que la lecture Nord/Sud des enjeux climatiques, inscrite dans les Annexes de la Convention climat et du protocole de Kyoto, structurait le régime climatique depuis les débuts, l’accord de Paris prend ainsi acte de la reconfiguration des équilibres géopolitiques du monde. Objet d’âpres débats durant la conférence, ce réajustement s’imposait au regard du fait que l’essentiel de l’augmentation des émissions est désormais dû à l’essor des grandes économies émergentes. Ensuite, l’accord et la décision qui l’accompagne encouragent explicitement les acteurs privés et infranationaux – entreprises, villes, régions et États fédérés – à soumettre à leur tour des contributions volontaires. Enregistrées par le secrétariat de la Convention climat et consultables dans la Non-State Actor Zone for Climate Action platform, un site internet créé spécialement à cet effet, ces contributions doivent compléter l’effort des États. Cette évolution est significative en ce qu’elle participe d’un mouvement plus général de dissolution des frontières public/privé, de montée de « l’autorité privée » et de l’essor de formes d’autorégulation des entreprises multinationales dans la gouvernance globale (Hall & Biersteker, 2002, Müller, 2013).

Une dernière caractéristique de l’approche « post-Paris » est extérieure à l’accord lui-même, et ne se donne à voir qu’en prenant en compte le contexte de son adoption (Foyer et al., 2017, Aykut, 2017). Celle-ci était accompagnée d’une offensive médiatique orchestrée par les défenseurs de l’accord, qui vantaient inlassablement le « momentum » généré par la conférence et le « signal » économico-politique majeur envoyé par les objectifs adoptés. Ce discours, ainsi que la mise en scène régulière des progrès réalisés dans la nouvelle architecture de gouvernance, enveloppent l’accord dans un récit téléologique dans lequel la COP21 apparaît comme un tournant historique sur la voie d’une transition devenue inéluctable de l’économie mondiale. Autrement dit, étant donné l’absence de règles contraignantes concernant la mise en œuvre et l’agnosticisme explicite sur les instruments politiques utilisés aux niveaux national et local, la dimension narrative et symbolique fait partie intégrante de la nouvelle gouvernance. Elle est d’ailleurs explicitement reconnue comme centrale par les acteurs eux-mêmes : selon ses promoteurs, l’accord de Paris doit être « une prophétie auto-réalisatrice »[3] visant à aligner les attentes d’une multitude d’acteurs publics et privés.

En somme, l’architecture mise en place par l’accord de Paris signe donc le passage d’une gouvernance productrice de régulations de type command and control qui s’imposeraient aux États, à ce qu’on pourrait appeler une gouvernance incantatoire, qui se fonde sur un triptyque : des objectifs ambitieux et globaux présentés comme consensuels ; des instruments souples et néo-managériaux pour les atteindre ; et un récit enchanteur pour mobiliser l’ensemble de la « communauté internationale ».

Ces nouvelles méthodes ne sont pas propres à l’arène climatique. Elles s’inscrivent dans une recomposition plus large des façons de gouverner les problèmes globaux : des objectifs du millénaire sur le développement (MDGs) aux « Global Compact » des Nations-Unies pour les entreprises en passant par la « Méthode Ouverte de Coordination » de l’Union européenne – trois processus lancés au début du nouveau millénaire – on voit la prolifération de méthodes de gouvernance « souples », combinant la définition commune d’objectifs et une mise en œuvre décentralisée et volontaire. Dernier exemple en date, les objectifs du développement soutenable (SDGs) adoptés en 2015 fixent 17 objectifs et 169 « cibles » sociaux, économiques, environnementaux et sanitaires. Pour les atteindre, l’approche proposée passe, là encore, par la soft law, inclut des engagements volontaires régulièrement révisables, des systèmes de vérification et procédures de transparence, et des appels à l’ensemble des « parties prenantes » à se mobiliser pour soutenir l’effort des États. Saluées par les uns comme l’avènement d’une gouvernance plus flexible et inclusive – et donc in fine plus efficace –, ces évolutions se lisent tout autant comme le signe d’une incapacité grandissante des organisations internationales à édicter et imposer des règles contraignantes à des États qui apparaissent, eux, comme de plus en plus réticents à déléguer des compétences aux instances supranationales.

Corollaire de cette nouvelle approche, l’horizon normatif de la gouvernance change. Si les chercheurs en relations internationales pouvaient encore affirmer dans les années 1990 que « l’objectif principal » des régimes internationaux était « d’harmoniser les législations nationales ou d’établir des règles qui peuvent être appliquées par et aux États » (Zartman, 1994, traduit par l’auteur), cela n’est plus valable pour des accords du type Paris. D’un système organisé autour de la production de documents contenant des dispositions à transposer en droit national ou des règles s’appliquant aux États, la gouvernance globale évolue ainsi vers un système qui « gouverne » à travers la définition d’objectifs globaux devant être atteints par un mix d’engagements volontaires et de processus de review obligatoires. Le statut des traités internationaux change en conséquence : ceux-ci apparaissent de plus en plus comme des outils stratégiques et performatifs, dont la vocation n’est pas d’être appliqués à la lettre, mais d’influer sur les attentes et croyances des acteurs identifiés comme centraux dans un domaine donné.

Quels enseignements peut-on tirer de ce qui précède pour répondre à la question centrale évoquée en début d’article, à savoir la capacité de l’accord de Paris à contribuer à la résolution du problème climatique ? Si une évaluation sérieuse de l’efficacité environnementale de l’accord paraît pour l’instant hors de portée, l’analyse du mode de gouvernance adopté à Paris permet d’ores et déjà de soulever quelques interrogations et pointer des dangers inhérents à l’approche choisie.

Tout d’abord : si l’accord de Paris est d’abord un récit, celui-ci n’engage que ceux qui y croient. Cela signifie que le contrôle de la dimension discursive de la gouvernance globale – produire des récits, fournir des cadrages, imposer une interprétation – devient un enjeu crucial. Afin de parer au risque de démobilisation, les défenseurs de l’accord doivent s’assurer que le « momentum » qui soutient la performativité du texte soit continuellement entretenu et réactualisé. L’importance – et la difficulté – de maintenir cette pression se montre de manière paradigmatique dans la séquence qui a suivi la décision de l’administration Trump de quitter l’accord de Paris. La comparaison de cette situation avec celle qui avait succédée au retrait – déjà ! – des États-Unis de George W. Bush du protocole de Kyoto en 2001 est édifiante. Si, dans les deux cas, une intense activité diplomatique s’en est suivie pour « sauver » une gouvernance en crise, les deux situations sont néanmoins assez différentes : dans le cas de Kyoto, il s’agissait de convaincre suffisamment d’États de ratifier le protocole pour assurer son entrée en vigueur. Dans le cas actuel au contraire, l’accord était déjà entré en vigueur au moment de la décision américaine. Le désormais célèbre « make our planet great again » lancé par le président français Emmanuel Macron, ainsi que la réaffirmation quasi-rituelle de l’attachement des grandes puissances – Europe, Chine, Canada, Inde et autres – à l’accord, prennent alors une autre dimension, celle d’une lutte symbolique qui vise non pas à assurer la survie légale du traité, mais le grand récit d’une planète « en transition ». L’annonce du retrait américain dans le jardin de la Maison blanche, dans une mise en scène ubuesque mais très médiatique, s’inscrit dans ce même registre, et témoigne du fait que M. Trump a bien compris l’importance de cette dimension symbolique.

Deuxièmement, ce déplacement de la bataille sur le terrain symbolique risque d’exacerber (et de masquer) un travers plus général de la gouvernance globale, à savoir sa « virtualité » (Carrier & West, 2009), qui se manifeste dans le décalage récurrent entre discours et décisions au niveau global, et pratiques et actions au niveau local. En matière de climat, ce décalage est patent : nous l’avions décrit comme un « schisme de réalité » (Aykut & Dahan, 2014) entre une arène onusienne lente et procédurale, et l’accélération de tout un ensemble de phénomènes au cœur de la crise climatique, tels que l’extractivisme fossiliste, la globalisation économique et financière, et la généralisation d’un mode de vie occidental consumériste et insoutenable. Afin de ne pas s’apparenter à une pure « simulation » en direction des opinions publiques nationales (Blühdorn, 2011), la gouvernance par les objectifs et les engagements volontaires doit alors être concrétisée et matérialisée dans des pratiques locales. A défaut de pouvoir disposer du levier du droit, ceci passe nécessairement par le travail de tout un ensemble d’acteurs sociaux qui œuvrent, sur le terrain, à « traduire » et opérationnaliser les objectifs globaux : en objectifs sectoriels des politiques publiques (comme les calendriers chiffrés des « transitions énergétiques ») ; en métriques et indicateurs économiques (à l’instar des « green and brown metrics » dans la finance) ; ou encore en normes et revendications politiques (tels que les appels à la « justice climatique » dans les mobilisations anti-extractivistes). L’efficacité de la gouvernance climatique « après Paris » repose donc en grande partie sur la capacité d’acteurs sociaux à entretenir et renforcer ce que nous avons appelé ailleurs la « climatisation » d’enjeux et d’arènes variés (Aykut et al., 2017).

De là découle un troisième point. Très ambitieux sur les objectifs de température, l’accord de Paris reste beaucoup plus flou quand il s’agit de désigner concrètement la transformation à venir. Pas question de mentionner la nécessité d’abandonner les énergies fossiles ou de viser une « décarbonisation » de l’économie mondiale, ni même d’encourager les renouvelables ou l’efficacité énergétique. Autre « oublié » du texte : le commerce mondial. Alors qu’une réforme de la gouvernance économique est cruciale pour faire face au changement climatique (Brandi et al., 2015), cette question a été éludée à Paris. Cela renvoie à un phénomène récurrent, généralement décrit comme une « fragmentation » de la gouvernance globale, et qui décrit des situations où la gestion d’un problème incombe à différentes organisations internationales aux objectifs parfois contradictoires (Biermann et al., 2009). Ce que cache ce vocable qui se veut neutre et objectif, c’est que certaines de ces « fragmentations » ne doivent rien au hasard, mais résultent plutôt de « sélectivités » structurelles, inscrites dans l’ordre mondial et défendues par des acteurs puissants (Brunnengräber, 2013). Ainsi, l’Arabie Saoudite et d’autres pays exportateurs et consommateurs d’énergies fossiles ont activement œuvré pour éviter toute discussion sur les questions énergétiques au sein de la Convention climat, afin d’empêcher une régulation internationale de ce domaine (Aykut & Castro, 2017). Il en va de même pour les questions de commerce, dont la mise à l’écart des négociations climatiques est soutenue par une coalition de fait entre pays industrialisés et grands émergents. Les similitudes entre les deux cas s’arrêtent toutefois là : à la différence de l’énergie, le commerce mondial est régulé par une organisation internationale puissante, l’OMC, et une myriade de traités bilatéraux contraignants (Mattli & Woods, 2009). Des enjeux non-gouvernés où règne la loi du plus fort (comme l’énergie), aux enjeux régulés de manière contraignante (comme le commerce), en passant par ceux gérés par la soft law (comme les droits de l’homme et la plupart des questions environnementales), on voit ainsi se dessiner une carte de la gouvernance globale où se côtoient présence et absence, le souple et le dur. Cette géographie n’est ni aléatoire, ni une fatalité. Elle résulte de stratégies politiques et de luttes de pouvoir historiques, et entrave aujourd’hui une prise en charge efficace du problème climatique. La multi-dimensionnalité de ce problème appelle à repenser en profondeur l’ordre mondial établi, à commencer par le partage des tâches et la hiérarchie établis entre organisations internationales, et le vide en matière de régulation dans des domaines aussi stratégiques que la production et le commerce des énergies fossiles.

Enfin, une dernière remarque s’impose, qui concerne la difficulté à laquelle se voit confrontée la critique dans le nouveau monde d’une gouvernance incantatoire et performative. Cette difficulté peut se résumer sous forme d’un paradoxe : si la critique est d’une part plus que jamais nécessaire, pour problématiser la géographie fractionnée et sélective de la régulation mondiale et pointer les carences d’une gouvernance climatique qui écarte des enjeux qu’on sait pourtant au cœur du problème, elle se trouve d’autre part désarmée, car accusée d’emblée de casser l’enchantement et d’entraver une dynamique performative vertueuse. Comment alors éviter à la fois l’autocensure complaisante et une posture critique stérile, voire destructrice ? Sans doute faut-il d’abord reconnaître que dans un monde fracturé et divisé, confronté à de multiples crises, l’accord de Paris dessine les contours de ce qui semble actuellement possible dans le cadre onusien. Il apparaît alors comme évident que cette arène ne peut être la seule où l’affaire climatique est traitée, et que l’accord de Paris ne peut constituer qu’une pièce dans un puzzle plus large de la lutte contre le changement climatique. Cette lutte doit être portée dans d’autres arènes et à d’autres échelles, accompagnée d’un long travail de repolitisation, qui rétablit les liens entre le réchauffement et d’autres enjeux – à commencer par celui de la régulation d’un capitalisme fossiliste et financiarisé mondialisé – jusque-là marginalisés dans la gouvernance climatique.

[1] Cet article s’appuie sur un travail collectif d’observation ethnographique de la COP21, dont les résultats ont été publiés dans un ouvrage collectif (Aykut et al., 2017). Voir aussi le site du projet http://climacop.hypotheses.org/

[2] Il est précisé dans la décision que ce chiffre doit constituer un « plancher » à partir de 2025.

[3] Entretien de Laurence Tubiana, chef de la délégation française à la COP21, dans Losson, Christian, “COP21 : ‘L’accord doit être une prophétie auto-réalisatrice’“, Libération, 17.12.2015.

Stefan C. Aykut, professeur assistant de sociologie, Université de Hamburg

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NOTES 

[1] Cet article s’appuie sur un travail collectif d’observation ethnographique de la COP21, dont les résultats ont été publiés dans un ouvrage collectif (Aykut et al., 2017). Voir aussi le site du projet http://climacop.hypotheses.org/.

[2] Il est précisé dans la décision que ce chiffre doit constituer un « plancher » à partir de 2025.

[3] Entretien de Laurence Tubiana, chef de la délégation française à la COP21, dans Losson, Christian, “COP21 : ‘L’accord doit être une prophétie auto-réalisatrice’“, Libération, 17.12.2015.

POUR CITER CET ARTICLE

Aykut Stefan Cihan.2017. « La « gouvernance incantatoire ». L’accord de Paris et les nouvelles formes de gouvernance globale ». lapenseeecologique.com. Points de vue. 1 (1). URL : https://lapenseeecologique.com/la-gouvernance-incantatoire-laccord-de-paris-et-les-nouvelles-formes-de-gouvernance-globale/