La déforestation affecte les deux paramètres fondamentaux de l’état du système Terre que sont le cycle du carbone et la diversité du vivant. Avec le Brésil et le Congo, l’Indonésie recelait les dernières grandes forêts primaires ; elles ont été dévastées. A ces déforestations australes imputables à la cupidité et à l’inconscience écologique s’ajoutent désormais les atteintes diverses aux forêts boréales suscitées par le changement climatique, des incendies gigantesques en Sibérie ou en Californie, aux attaques de scolytes au Canada, en passant par le dépérissement des hêtres européens. Il en va des forêts comme des océans, dévastées directement ou indirectement par une exploitation sans bornes. Nous nous sommes adressés à Alain Karsenty pour comprendre la diversité et la spécificité des mécanismes à l’origine de la déforestation massive de l’Indonésie.
Alain Karsenty, est docteur en sciences sociales, habilité à diriger des recherches (HDR) en sciences économiques, chercheur au CIRAD depuis 1992. Il travaille sur l’analyse des politiques publiques concernant les forêts, le foncier et l’environnement dans les pays en développement, en particulier en Afrique centrale. Il s’intéresse notamment aux conditions et aux dynamiques de réforme dans ces secteurs. Ses thèmes de recherche privilégiés sont la fiscalité forestière, les concessions et les instruments économiques utilisables pour améliorer la gestion des forêts et réduire la déforestation. Chercheur et expert internationalement reconnu dans ces domaines, il collabore régulièrement avec plusieurs organisations internationales, comme la Banque Mondiale, l’Union Européenne ou l’OIBT (Organisation Internationale des Bois Tropicaux). Ses plus récents travaux portent sur le mécanisme REDD (Réduction des Émissions issues de la Déforestation et de la Dégradation) dont il est un des spécialistes. Alain Karsenty est membre des conseils scientifiques de la Fondation Zoein, partenaire de La Pensée écologique, et de la FNH.
Sophie Swaton : Alain Karsenty, pouvez-vous expliquer quelles sont les causes principales selon vous à la déforestation en Indonésie ? Est-elle apparue par étapes ou subitement suite à une réglementation économique particulière ? Y-a-t-il des déclencheurs d’ordre socio-économiques plus importants dans ce pays qu’ailleurs ?
Alain Karsenty : A mon sens, on peut dater la déforestation massive des forêts indonésiennes des années 1990, avec en 2000 effectivement une accélération liée toutefois à plusieurs facteurs dont : la pression démographique ; le contexte économique ; les programmes de transmigration, incitant à un déplacement des populations entre les îles. De plus, un certain nombre d’autres facteurs sont liés à l’histoire industrielle. En ce sens, il est important d’évoquer les cycles économiques qui participent à cette histoire industrielle indonésienne.
Lors de la première phase, jusqu’à la fin des années 1970, les forêts indonésiennes sont encore assez peu exploitées pour le bois, surtout pour approvisionner le marché intérieur. C’est progressivement que s’opère l’intégration de l’économie forestière indonésienne au commerce extérieur, avec un développement spectaculaire de l’industrie du contre-plaqué sous le gouvernement Suharto à partir des années 1980.
Jusqu’au début des années 1980, l’Indonésie exporte surtout des grumes (bois rond non transformé), en majorité vers le Japon. Puis, le pays interdit de facto (droits d’exportation dissuasifs) l’exportation des grumes pour réserver la matière première à son industrie nationale émergente. C’est le début de la seconde phase. Le pays va devenir le numéro un des contreplaqués tropicaux, avec en 1989 une part de marché d’environ 50% du commerce mondial de ce produit.
On aurait pu s’attendre à ce que l’interdiction d’exporter des grumes protège les forêts de la surexploitation. Or, paradoxalement, cette mesure a sans doute accéléré la dégradation des forêts, puis la déforestation. Comment expliquer ce paradoxe ? Au début de la première phase, on exploitait des forêts primaires, riches en grands arbres représentant de forts volumes de bois. Les récoltes atteignaient couramment plus de cent mètres cube par hectare, ce qui est énorme pour une exploitation qui restait malgré tout sélective (pas de coupe rase) en forêt naturelle tropicale. Avec les débouchés offerts par l’exportation, l’exploitation se développe des zones les plus accessibles à d’autres forêts plus éloignées, dans des zones semi-montagneuses, et donc de moins en moins rentables du fait des coûts d’opération et de transport.
Avec l’interdiction d’exporter des grumes, les industries indonésiennes du bois constituent le seul débouché possible (légal) pour le bois brut. Du fait de cette concurrence affaiblie, le prix du mètre-cube de grumes vendu aux usines locales est nettement inférieur au prix auquel les industriels japonais ou coréens achètent les grumes de même espèce sur le marché international. Et cela va bien sûr profiter aux industriels indonésiens qui vont pouvoir bénéficier d’une matière première moins chère que leurs voisins et concurrents malaisiens qui, eux, autorisent toujours les exportations de bois brut vers l’étranger : les usines doivent mettre le prix pour éviter que les forestiers ne choisissent l’exportation pour leurs grumes.
Ainsi, l’interdiction de vente du bois associée à une main d’œuvre locale peu chère, va procurer une compétitivité-prix pour les industriels indonésiens et permettre l’émergence d’une industrie très puissante du contre-plaqué pour l’Indonésie. De plus, les taxes sur le bois sont très faibles car le gouvernement de Suharto veut encourager l’industrie du bois, dont la majeure partie appartient à son ami personnel, le sino-indonésien Bob Hasan. On appelle cela le « capitalisme de connivence », lequel impose cette industrie du bois.
Ce faisant, deux dynamiques s’entrecroisent : premièrement, la production tend progressivement à baisser car entrent en exploitation des forêts de moins en moins riches et accessibles, et l’exploitation devient de moins en moins rentable ; deuxièmement, l’interdiction de grumes a dopé la compétitivité des industries de transformation, et un phénomène de surinvestissement se manifeste rapidement. Donc, la demande de bois augmente, mais du côté de l’offre, la capacité de production durable des forêts plafonne très rapidement et décline. Il faudrait exploiter beaucoup moins et adopter des rotations (temps de passage entre deux cycles de coupe) de l’ordre de 70-80 ans (contre des durées légalement fixées à 30-35 ans, mais pratiquement jamais respectées) afin de laisser un renouvellement des volumes de bois suffisant pour alimenter de manière durable une industrie déjà trop grosse. On obtient donc une surcapacité de transformation par rapport aux capacités de renouvellement de la ressource. Techniquement, on devrait à la fois réduire l’intensité de la production pour laisser aux forêts une chance de se renouveler, et diminuer les capacités de transformations installées, mais on ne le fait pas car des emplois et bien d’autres intérêts sont en jeu. En fait, des pans entiers de l’industrie du contreplaqué vont s’effondrer à la fin des années 2000, rattrapés par l’épuisement de la ressource des forêts naturelles et la concurrence du contreplaqué chinois, fabriqué en partie à partir de grumes importées du Pacifique et d’Afrique et vendu pourtant nettement moins cher.
S. Sw. : Est-ce à ce moment qu’émerge une exploitation illégale du bois ?
A. K. : Tout à fait, l’exploitation illégale massive devient même le symbole de l’Indonésie : les règles minimales de la réglementation indonésienne ne sont pas respectées. La première cause de la dégradation des forêts est due à la fois à ces exploitations illégales et à la surexploitation permise par le cadre légal, que ce soit pour exporter du contreplaqué ou pour répondre à la demande des scieries locales qui prolifèrent sur tout l’archipel. Le gouvernement indonésien organise également de la déforestation légale, avec la multiplication de « forêts de conversion », où la coupe intégrale du bois est permise pour faire place aux cultures de rente, comme le palmier à huile. Malgré cela, les besoins en bois ne sont pas comblés et l’exploitation illégale est endémique.
S’ajoute à tout cela une pratique que j’ai constatée : le lien entre les industriels et les sous-traitants. Ce phénomène, que nous ignorons souvent en Europe, est une pratique classique dans le business asiatique. Mais la perversité ici, dans le système indonésien, est que les entreprises avaient mis en place des « incitation perverses » qui ont accéléré la dégradation des ressources boisées des forêts naturelles. Je vais donner un exemple concret.
Dans les années 1990, je demandais au manager d’une immense entreprise forestière publique comment il exploitait sa concession. Il m’a clairement répondu qu’il ne le faisait pas lui-même ! En fait, la concession était divisée en cinq, et chaque partie est confiée à ce que l’on nomme un « contractor » qui, par contrat, doit exploiter et livrer chaque semaine un quota de bois minimal pour lequel correspond un prix par mètre cube. L’intérêt réside dans le fait que s’il existe un prix de base pour le quota, toute fraction de volume supplémentaire de bois livré est payée de plus en plus cher (ceux qui payent des impôts progressifs comprendront…). Donc, plus le contractor exploite et livre du bois au concessionnaire, plus il gagne, c’est donc une incitation perverse ! La seule visée du contractor consiste à couper le plus possible d’arbres dans le laps de temps le plus court possible, sans respecter la moindre règle qui lui ferait perdre du temps, à commencer par la rotation. Le pire était que le contractor dupliquait ce mécanisme avec les abatteurs et les débardeurs de bois, eux-mêmes sous-traitants du contractor…
Ce phénomène constitue également l’un des éléments qui explique pourquoi l’Indonésie n’a jamais réussi à faire respecter un plan de gestion durable des forêts, et ce en plus de la corruption. Ce sont des incitations institutionnelles tournées vers la course au bois et non vers la qualité du travail en forêt, avec un paiement progressif à la quantité assez pervers.
Évidemment, tout ceci ne constitue pas les seules causes de la dégradation du capital forestier. Beaucoup de feux de forêts ont eu lieu aussi, causés par des combinaisons de sécheresses et de d’activités agricoles paysannes ou industrielles.
Si l’on s’en tient à la, problématique des concessions forestières, non seulement il aurait fallu appliquer les règles existantes, même insuffisantes, mais compte tenu de la surexploitation qui a prévalu, il aurait fallu espacer les cycles de coupe jusqu’à 70 à 80 ans. De telles durées (70 ans) étaient d’ailleurs prévues par un des systèmes de gestion en Indonésie dans les années 1970, et en Malaisie après la seconde guerre mondiale.
Or, il est impossible d’attendre autant pour les entreprises. Donc ces forêts primaires dégradées, au lieu d’être laissées en régénération naturelle ou assistée, ont été converties en plantations d’huile de palme ou d’arbres à croissance rapide destinés d’abord à la pâte à papier. Ce sont les fameuses forêts de conversion que nous avons évoquées. Comme les entreprises forestières indonésiennes appartiennent souvent à de vastes conglomérats qui produisent également du palmier à huile, de la pâte à papier ou de l’hévéa, ce sont souvent les mêmes intérêts économiques qui se succèdent sur ces espaces forestiers convertis à l’agriculture. Le capitalisme de connivence indonésien ne rencontre donc pas de gros problème.
Toutefois, mis à part les forêts de conversion octroyées par le gouvernement, déclasser d’autres forêts pour développer des activités agricoles est un processus juridiquement long. Donc, l’une des armes de l’industrie a consisté à brûler (ou à laisser brûler par les paysans) les forêts dégradées par la surexploitation du bois d’œuvre. Une bonne partie de ces mises à feu sont suscitées par les industriels eux-mêmes. Il s’agit bien de forcer la main des politiques pour déclasser les forêts et accélérer la conversion des forêts. L’essor du palmier à huile trouve ici une partie de ses racines, sur les décombres de l’industrie du contreplaqué dont la fuite en avant a trouvé ses limites sur les îles de Sumatra, de Kalimantan (Bornéo) ou de Sulawesi, même si ce qu’il reste de cette industrie du bois s’est, depuis quelques années, attaqué aux grands massifs forestiers de la Papouasie occidentale, occasionnant des conflits récurrents avec les populations mélanésiennes.
Aujourd’hui, le palmier à huile est de moins en moins une cause directe de déforestation en Indonésie (seulement 12% dit-on aujourd’hui). Outre le fait que des mesures récentes ont été prises pour tenter de maîtriser la déforestation (interdiction de planter sur les tourbières, par exemple), l’essentiel des conversions s’est faite avant, et l’expansion des surfaces de palmier à huile se fait plutôt à partir d’autres terres agricoles. Cela s’appelle le déplacement indirect d’usage des terres (Indirect Land-Use Change, en anglais). Si le prix de l’huile de palme s’accroît, des producteurs d’hévéa, de maïs, de soja, ou de riz vont convertir tout ou partie de leurs exploitations en palmiers à huile. Et il faudra bien aller produire ailleurs ces produits agricoles pour répondre à la demande inchangée de ces produits. On peut voir cela comme un « effet domino ».
De plus, s’ajoutent le développement du charbon, puis du pétrole et du gaz. Au final, la déforestation est bien due, bien sûr, à la corruption et à la cupidité auxquelles se superposent également des mécanismes institutionnels incitant à une politique de déforestation massive.
S. Sw. : Ce « capitalisme de connivence » que vous évoquez a-t-il été permis par le politique, en l’occurrence par le gouvernement Suharto qui a sévi pendant trois décennies après l’ère Sukarno ?
A. K : Je ne connais pas assez l’histoire politique du pays pour répondre à cette question, mais il est vrai que dans les années 1990, Bob Hasan, d’origine chinoise, est le personnage par excellence qui fait littéralement la politique environnementale du pays : il est le patron de l’industrie du bois en contre-plaqué ; et il joue au golf avec le président Suharto, l’un de ses intimes, à l’instar de grandes familles dans le secteur bois à l’époque, connues pour leur capacité d’influence politique.
A la chute de Suharto, Bob Hasan a été emprisonné et relâché ; donc ce capitalisme de connivence devient moins spectaculaire après le règne de Suharto. C’est bien l’influence d’un lobby industriel comme celui de l’interdiction de l’exportation de grumes qui a joué contre d’autres industries, avec un effet bien visible sur le prix du bois et le surinvestissement dont on a évoqué les conséquences en cascade. Donc oui, le gouvernement de Suharto et son lien à la déforestation est spectaculaire à ce moment-là : les mêmes conglomérats qui étaient producteurs de bois, sont ensuite devenus des champions de l’huile de palme, ce qui traduit bien ce capitalisme de connivence.
S. Sw. : Le président Jokowidodo représente aujourd’hui pour les opposants au régime militaire une belle avancée et un espoir pour cette jeune démocratie. Le Président s’est engagé pour la protection des forêts. Est-ce selon une avancée significative ?
A. K. : Un accord a été passé en 2010 avec la Suède pour développer un programme Redd +. Une condition a été posée par la Norvège, à savoir, un accord moratoire sur la délivrance de forêts de conversion pendant cinq ans pour réduire la déforestation légale. Le Président a accepté de signer, après un an de débat interne avec le lobby de l’huile de palme. Le moratoire est devenu une interdiction de toucher à la forêt primaire. Or, il n’y en avait déjà plus beaucoup et la forêt primaire est protégée par la loi, donc l’accord avec la Norvège est assez largement vidé de sa substance. Cela a créé une opposition entre le gouvernement, le programme Redd + et le ministère des forêts qui, au final, a gagné la bataille : le champ d’application du contenu de l’accord est fortement réduit.
Aujourd’hui, la prise de position du gouvernement reste largement influencée par les lobbyings, ce qui n’est pas spécifique d’ailleurs à l’Indonésie. C’est la même chose pour l’engagement d’une agriculture « zéro déforestation » du Président à New-York en 2014. En Indonésie, ceci est fortement contesté et les associations de petits producteurs, supposés incapables de produire sans déboiser, sont mises en avant pour opposer les objectifs de lutte contre la pauvreté aux « pressions écologiques » des pays occidentaux.
S. Sw. : Pourquoi les petits producteurs s’opposent-ils à des mesures de biocarburants durables que soutiennent les grandes entreprises ?
A. K. : On assiste à une instrumentalisation des petits producteurs, c’est certain. Mais il est vrai qu’ils font face à un problème de manque de capital : ils ont des difficultés à intensifier leurs systèmes productifs de manière écologique. Ils auraient besoin de davantage déboiser pour augmenter leur capital, et accessoirement de se constituer des patrimoines fonciers. Au contraire, les grandes compagnies ont déjà des fonciers déboisés, peuvent se payer des services et achètent une partie de leurs productions elles-mêmes aux petits producteurs, en outsourcing. Elles peuvent donc se targuer d’être « propres » sur une partie durable certifiée. Mais, parallèlement, elles transfèrent le « sale boulot » aux petits producteurs, sans être très regardantes sur les pratiques de ces derniers… Or, normalement, toute traçabilité doit exister depuis la source. De fait, l’achat par les gros groupes à de petites entreprises doit être retracé aussi.
Pourtant, le problème des petits producteurs est bien réel, et c’est sur eux que les aides devraient se concentrer pour intensifier la gestion durable.
S. Sw. : Vous avez vous-même proposé une solution dans un rapport incluant une différenciation des taxes à l’importations. Pouvez-vous nous rappeler les enjeux de cette proposition et pourquoi elle n’a pas été suivie ?
A. K. : Oui, dans le cadre de la stratégie de la SDNI en France, j’ai fait partie avec l’AFD de différents groupes, et nous avons évoqué avec d’autres collègues ce qui pourrait être fait. Ma proposition consiste à s’appuyer sur les certifications privées, avec le fait que ces dernières doivent s’adapter aux demandes de « zéro déforestation ». Une incitation possible serait de mettre en place, sur les droits de douane à l’importation pour l’huile de palme, le soja, le cacao, etc., une fiscalité différenciée à l’échelle européenne en général, et à celle de la France en particulier, avec deux composantes : d’une part, on augmente le tarif douanier pour une production non certifiée et on en dispense la production certifiée zéro déforestation, si les labels retenus par l’UE intègrent bien les spécifications requises et qu’ils sont, dans leur mise en œuvre, jugés suffisamment crédibles par des évaluations indépendantes. Cette option de différenciation des tarifs douaniers et d’utilisation des certifications indépendantes est maintenant sérieusement considérée par des organisations comme la Banque Mondiale d’ordinaire plus frileuse sur le commerce international.
L’autre volet de la proposition, et notamment pour éviter les accusations de protectionnisme que pourraient formuler les pays producteurs, est de reverser l’intégralité des revenus supplémentaires ainsi collectés sous forme de programmes d’appui aux petits producteurs des pays concernés, pour qu’ils puissent mettre en œuvre des pratiques durables et être certifiés « zéro déforestation ». L’enjeu n’est pas de protéger les productions agricoles européennes, mais de travailler ensemble pour, qu’à terme, ces revenus fiscaux additionnels disparaissent, et que toutes les productions importées soient certifiées « zéro déforestation ».
Or, cette proposition, très bien reçue dans notre groupe de travail regroupant plusieurs ministères, des chercheurs, et des ONG, a pourtant été écartée durant l’arbitrage interministériel à la demande du ministère des affaires étrangères français. La raison tient aux négociations commerciales dans lesquelles se discute la vente d’Airbus avec l’Indonésie et de Rafales avec la Malaisie. De fait, des engagements diplomatiques français ont été pris pour ne pas accroître les tarifs douaniers sur l’huile de palme. Pour autant, cette discussion devrait reprendre dans le cadre de la mise en œuvre de la SNDI. À cet égard, la suppression par les députés français de l’avantage fiscal (taxe intérieure) pour l’huile de palme destinée aux biocarburants est un bon signe, tout comme le rejet, le 11 octobre dernier, par le Conseil Constitutionnel, du recours de Total contre cette décision parlementaire.
S. Sw. : Dans son dernier ouvrage, Lucas Chancel explique que l’Indonésie est un exemple de nouvel État social écologique. Partagez-vous son enthousiasme pour les nouvelles mesures socio-écologiques qu’il qualifie d’exemplaires, comme la diminution de la subvention sur les carburants fossiles ?
A. K. : Je serais beaucoup plus prudent … Certes, les mesures récentes de l’Indonésie en faveur des forêts ou leur politique de prix sur les énergies fossiles sont encourageantes. Cela n’a pas empêché, une nouvelle fois, les méga-incendies de forêt de ces derniers mois qui n’avaient pas grand-chose à envier à ceux de l’Amazonie…
On peut aussi penser que l’Indonésie, cherchant des débouchés pour sa production d’huile de palme (ils ont annoncé cet été qu’ils voulaient même produire en France même leur biocarburant à base d’huile de palme), fasse rouler ses voitures, comme au Brésil avec l’éthanol issu de la canne à sucre, au biocarburant.
Dans cette optique, on peut penser que diminuer les subventions sur les carburants à base de pétrole permet de faire monter leurs prix, ce qui est une bonne chose (et qui est applaudi par le FMI et la Banque Mondiale). Mais n’y-a-t-il pas une autre raison, encore peu visible, qui relèverait d’un calcul du même ordre que celui, en son temps, associé à l’interdiction d’exporter des grumes ? Il y a aussi la volonté de favoriser l’utilisation énergétique de l’huile de palme dont les débouchés à l’exportation sont menacés par les politiques de lutte contre la déforestation importée, adoptées par de plus en plus de pays.
Toutefois, la mesure est bonne en soi. D’autres pays émergents, comme l’Iran, ont adopté des mesures similaires. Mais il importe de voir si cette mesure, dans le cas indonésien, n’est pas appuyée par une coalition d’intérêts qui a été permise à l’époque par un capitalisme de connivence. Si c’est cela, alors cette mesure en apparence écologique pourrait conduire au maintien de l’effarant niveau de déforestation du pays (3ème rang mondial après le Brésil et la RDC), malgré une baisse ces dernières années dont on ne sait pas exactement combien doit en être attribuée aux politiques, et combien doit l’être à la chute des cours de l’huile de palme, lesquels ont baissé de 60% depuis leur pic de 2011 !
En réponse à la position de Chancel, je recommanderais de regarder la cohérence des politiques publiques dans l’ensemble du pays et de ne pas se focaliser sur une seule mesure. Car, comme cela s’est déjà vu dans le passé, il peut y avoir des jeux de lobbying pour que le renchérissement du carburant fossile profite à la production d’huile de palme dont l’industrie cherche de nouveaux débouchés. Il faut donc faire attention aux raccourcis, ne pas s’arrêter à une seule mesure, et ce d’autant que depuis trente ans, les politiques publiques indonésiennes ont contribué à la destruction des plus belles forêts du monde.
S. Sw. : Pour conclure, si le débat contradictoire dans lequel est pris l’Indonésie est au fond commun aussi à nos démocraties européennes, peut-on évoquer selon vous un cas indonésien ? Et quelles politiques publiques indonésiennes spécifiques pourraient mettre en œuvre une transition durable efficiente ?
A. K. : Oui, sur certains aspects spécifiques, il existe bien une trajectoire proprement indonésienne sur la forêt à étudier avec les conglomérats notamment. Mais pour le reste non, le cas indonésien se retrouve partout. Au Brésil, par exemple, la déforestation constitue une opportunité pour la production de bœuf et de soja ; en Guyane, au Suriname, c’est l’exploitation artisanale de l’or ; au Pérou, c’est la production aurifère industrielle ; en Côte d’Ivoire et au Ghana, c’est le cacao. Un peu partout dans le monde tropical la croissance démographique conjuguée à la faible croissance des rendements agricoles crée des pressions sur les écosystèmes naturels. La demande internationale croissante de produits agricoles mais aussi celle, émergente, de biocarburants se surajoutent aux dynamiques internes pour constituer un phénomène de déforestation globale.
Il y toujours du spécifique et du général à prendre en compte dans les analyses. Il y a une dynamique de déforestation globale qui se manifeste en Indonésie comme presque partout dans le monde en développement, et des spécificités indonésiennes qui viennent caractériser une trajectoire particulière dans ce mouvement global.
