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Concevoir la démocratie pour le long terme : innovation institutionnelle et changement climatique

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Concevoir la démocratie pour le long terme : innovation institutionnelle et changement climatique.

Graham Smith

Vol 1 (1) – octobre 2017 – « Les transitions écologiques »

RÉSUMÉ 

Le court-termisme est un important dysfonctionnement de la démocratie, conduisant à des réponses politiques inefficaces pour faire face au changement climatique – enjeu parmi d’autres relatif au long terme. Cet article explore les sources des myopies de la démocratie et se demande comment les institutions démocratiques pourraient être conçues pour promouvoir une pensée de long terme et ainsi être plus efficace vis-à-vis du changement climatique. Une attention particulière est donnée aux objectifs démocratiques d’une Agence indépendante pour les Générations Futures, une innovation institutionnelle d’actualité.

ABSTRACT

Short-termism is a significant dysfunctionality of democracy, leading to ineffective policy responses to climate change amongst other long-term issues. This essay explores the sources of democratic myopia and considers how democratic institutions might be designed to promote long-term thinking and thus deal more effectively with climate change. Particular attention is given to the democratic qualities of an independent Office for Future Generations, a politically topical institutional innovation.

PLAN

  • La structure du problème du changement climatique
  • Les sources de la myopie démocratique
  • Vers une réponse constructive : approche de long terme et théorie démocratique
  • De la théorie vers la conception institutionnelle : l’argument démocratique pour une Agence pour les Générations Futures

***

La chose est bien connue, les démocraties sont myopes par rapport au changement climatique ; elles privilégient les préoccupations immédiates au long terme. Deux exemples viennent à l’appui de cette critique de la démocratie. D’abord, le Stern Review : The Economics of Climate Change (2006), commandé par le gouvernement du Royaume-Uni, fournit des preuves claires et sans ambiguïté des avantages des mesures fortes et précoces qui contrebalanceraient considérablement les coûts de l’inaction. Le rapport estime que le changement climatique non-atténué coûtera 5% du PNB global par an (et des prévisions plus dramatiques atteignent les 20%). D’autre part, le coût des réductions d’émissions n’atteindrait qu’1% du PNB global. Pourtant, ce rapport – rédigé dans un discours économique mainstream et bénéficiant d’importants relais dans les médias et dans l’opinion publique – n’a eu qu’un impact très restreint sur les stratégies d’atténuation nationales ou internationales.

Le deuxième exemple concerne les politiques face aux catastrophes naturelles – un point de comparaison utile pour ce qui concerne l’aptitude des démocraties à répondre et à s’adapter aux effets éventuels du changement climatique. Andrew Healey et Neil Malhotra (2009) livrent une analyse très complète des mesures prises par les députés sortants aux États-Unis et les réponses des électeurs s’y rapportant. Leurs données suggèrent que les électeurs ne donnent pas de récompense aux représentants qui investissent dans des politiques qui prémunissent leurs communautés contre les catastrophes naturelles. Par contre, des mesures volontaristes après coup sont fortement appréciées. Cette stratégie est loin d’être rentable. Les auteurs estiment qu’un dollar investi pour des mesures en prévision d’une catastrophe équivaut à 15 USD de réparations futures évitées.

Ce qui distingue le changement climatique d’une longue liste d’autres domaines politiques où les démocraties ont tendance à privilégier le court terme (par exemple, les retraites, les déficits budgétaires, les investissements dans l’infrastructure, la formation et l’éducation, et l’énergie nucléaire), c’est que seul le changement climatique a suscité l’expression de sentiments anti-démocratiques d’un certain nombre de personnalités publiques importantes. Lord Martin Rees, astronome royal et ancien président de la Royal Society au Royaume-Uni, a récemment prétendu que « seul un despote éclairé pourrait faire adopter les mesures nécessaires pour traverser le 21ème siècle en sécurité » (2014). De même, l’auteur influent de l’hypothèse Gaia, James Lovelock (2010), a déclaré :

« Même les meilleurs démocrates sont d’accord pour dire que, à l’approche de la guerre, la démocratie doit être suspendue pour un temps. J’ai le sentiment que le changement climatique pourrait être un problème aussi grave que la guerre. Il pourrait être nécessaire de suspendre la démocratie pour un temps. » 

De tels avis (typiquement émanant de scientifiques) trouvent un écho dans une littérature académique, pour l’instant peu répandue mais grandissante, qui met en question non seulement la capacité des démocraties à bien prendre en main le changement climatique (et d’autres problèmes environnementaux), mais en appelle explicitement à des solutions plus autoritaires (Shearman and Smith, 2007 ; Ophuls, 1992). Jusqu’à quel point ces auteurs ont vraiment envisagé toutes les implications de ces propositions autoritaires n’est pas clair. Pourquoi supposer qu’un régime autoritaire serait « environnementalement éclairé » ? Le bilan environnemental des régimes autoritaires passés est faible et les scientifiques (qui, d’ordinaire, sont supposés être les mieux placés pour jouer le rôle despotique) sont sensibles aux tentations et aux corruptions du pouvoir. Deuxièmement, de telles propositions sous-estiment à quel point les régimes autoritaires affaiblissent les flux d’information et les souplesses systémiques qui sont essentiels pour une réponse efficace aux crises environnementales (Dryzek, 1987 ; Runciman, 2013). Enfin, la transition qui nous mène du statut quo au nouvel ordre n’est pas du tout clair : moyennant quelle stratégie les despotes éclairés prennent-ils le pouvoir ?

D’autre part, nous ne devrions pas sous-estimer l’attraction potentielle de ces sentiments anti-démocratiques, ni la possibilité qu’ils soient récupérés par des mouvements populistes quand les effets du changement climatique commenceront à se faire sentir plus systématiquement. Dès lors, le challenge est de mieux comprendre pourquoi les démocraties ont des tendances à la myopie dans leur prise de décision et comment on pourrait repenser les institutions démocratiques afin d’atténuer ces tendances et de concentrer l’attention sur le long terme.

A cette fin, dans la première partie de cet essai nous analyserons brièvement la structure particulière du problème du changement climatique. Ensuite, nous passerons en revue les différentes explications de la myopie démocratique. Avec la deuxième partie, nous aborderons la théorie de la démocratie et nous nous interrogerons sur le peu de d’intérêt (comparé à celui pour les réflexions philosophiques sur la justice intergénérationnelle) éprouvé pour les questions relatives aux rapports entre démocratie et long terme. Il nous manque des repères pour penser la conception institutionnelle appropriée. Une approche potentielle se focalise sur notre façon de penser les biens censés découler des institutions démocratiques. La dernière partie de cet essai se tourne vers des exemples pratiques et fournit des suggestions pour la conception démocratique du long terme, en prêtant une attention particulière à l’idée, et à l’expérience, d’une agence pour les générations futures (AGF) – une conception qui bénéficie déjà d’un certain poids dans les milieux politiques. Pour être clair, nous ne chercherons pas ici à décrire les politiques spécifiques que les démocraties devraient adopter pour éviter les pires conséquences du changement climatique, ou les principes de la justice intergénérationnelle qui devraient guider l’action politique. Notre but est plutôt de nature institutionnelle : est-il possible de concevoir à nouveaux frais les institutions démocratiques de sorte qu’elles incorporent une perspective du long terme, nécessaire pour traiter plus efficacement des problèmes tels que le changement climatique ?

LA STRUCTURE DU PROBLÈME DU CHANGEMENT CLIMATIQUE 

Le changement climatique est indiscutablement le problème qui présente la structure la plus complexe parmi les autres enjeux de long terme auxquels nos sociétés démocratiques sont confrontées (par exemple les retraites, les déficits budgétaires, la formation professionnelle et l’éducation, l’environnement). Le changement climatique est une question extrêmement complexe. Il existe des incertitudes significatives par rapport à ses incidences exactes et concernant les points de non-retour potentiels, lorsqu’il y a un changement qui se produit à partir d’un état stable vers un autre, souvent de façon irréversible. Sa complexité signifie que des solutions potentielles transcendent les clivages politiques traditionnels et les niveaux de gouvernement.

Les caractéristiques temporelles du changement climatique sont particulièrement exigeantes. Il est bien plus facile de traiter les questions politiques lorsqu’il existe un équilibre avantages-coûts entre les générations. Cependant, la structure inter-temporelle des avantages-coûts du changement climatique impliquent que toute réponse efficace se traduira par le fait que les générations actuelles assumeront les plus grands coûts afin que les générations futures puissent en bénéficier (MacKenzie, 2012 ; 2014). Le changement climatique comporte des décalages temporels qui compliquent toute intervention. Il s’agît d’abord du lien de cause à effet : le changement climatique aura des répercussions sur les générations actuelles, mais les conséquences les plus importantes seront subies par les générations qui ne sont pas encore nées. De plus, la puissance de ces conséquences sera amplifiée si l’inaction se poursuit. Deuxièmement, le lien entre l’action et ses conséquences est en jeu. Les générations actuelles ne verront pas les fruits de leurs actions. Et pour finir, le changement climatique aggrave l’injustice sociale : ceux qui sont les plus responsables pour le changement climatique et qui seraient en mesure d’éviter ses pires ravages (les riches et les gros consommateurs) se trouvent éloignés de ceux qui sont les plus vulnérables (les pauvres) sur le plan social et économique. Tel est le cas entre les générations actuelles et futures et au sein de celles-ci.

LES SOURCES DE LA MYOPIE DÉMOCRATIQUE 

Il est largement admis que c’est le court-termisme – l’appétit dont la démocratie fait preuve pour l’immédiateté (Thompson, 2010 : 18) – qui constitue le principal (sinon le) facteur responsable de notre incapacité à répondre efficacement au défi du changement climatique. La myopie démocratique renvoie à des explications issues des différents domaines des sciences sociales, avec des caractéristiques multidimensionnelles qui, en plus, se renforcent mutuellement :

 

  • le manque de présence politique des générations futures. Ceux qui seront les plus touchés par le changement climatique ne peuvent pas faire entendre leurs voix, ni obliger la génération actuelle à leur rendre des comptes ;
  • la distance psychologique. Les psychologues et les économistes soulignent comment les préférences positives pour le présent et le décompte de l’avenir influencent les perceptions, les jugements et les décisions. Le fait que le changement climatique ne soit qu’indirectement perceptible élargit la distance psychologique avec celui-ci et dans la foulée réduit la motivation à agir ;

 

  • les pratiques sociales. Dans leurs pratiques sociales quotidiennes, les sociétés capitalistes modernes accordent la priorité à la consommation immédiate par rapport aux perspectives et aux échelles de temps à plus long terme. Les pratiques sociales se trouvent « bloquées » dans les systèmes de fourniture de prestations, comme par exemple les systèmes d’énergie, de transport et d’alimentation. Ainsi, les pratiques alternatives durables sont difficiles à instaurer et elles sont peu attrayantes ;

 

  • les cycles électoraux. Les théoriciens des choix publics mettent en évidence la façon dont les cycles électoraux de quatre à cinq ans favorisent, dans l’élite politique, des motivations stratégiques partisanes, et repoussent les questions dépassant plusieurs cycles. On évite les dépenses à court terme, on décale les charges au-delà du cycle électoral en cours. La nature temporelle de la politique démocratique signifie que les législateurs futurs ne peuvent être tenus à continuer les projets actuels ; ainsi, on sait qu’à chaque moment les gouvernements futurs pourront revenir sur des engagements. Compte tenu de la perte de confiance contemporaine vis-à-vis des représentants politiques (« antipolitique »), la crédibilité des promesses à long terme est encore plus faible ;

 

  • les intérêts économiques. Les avantages structurels dont bénéficient les puissances économiques leur permettent de protéger le statut quo. Des acteurs économiques imbriqués dans l’économie hautement carbonée ont fort intérêt à résister à la transition vers une économie bas carbone ; les intérêts de ces acteurs tendent à être protégés par le système démocratique, à cause de leur taux de participation électorale plus fort ;

 

  • les principes néolibéraux.L’hégémonie discursive des types de gouvernance néo-libérale entraîne la retraite de l’État du domaine de l’action publique et une préférence pour des politiques axées sur le marché, où des intérêts à court-terme ont tendance à prévaloir ;

 

  • les politiques du compromis. La science de la décision souligne comment les démocraties parviennent à régler leur crises politiques immédiates grâce à leur capacité d’arrangement. Leur souplesse est une vertu et leur permet de faire mieux que les autocraties. Mais le compromis se révèle moins vertueux face à des défis de long terme, tels que le changement climatique, qui exigent des réponses plus réfléchies et planifiées.

Pourtant, la myopie démocratie n’est pas une condition immuable. Parfois, des citoyens agissent en fonction d’« intérêts qui transcendent la vie » (Thompson, 2009). Néanmoins, pour la plupart d’entre nous, la plupart du temps – et surtout dans le domaine politique – de telles motivations sont évincées par des considérations du court terme. Toutefois, les démocraties ne prennent pas nécessairementdes décisions court-termistes. Même si elles peuvent bien incliner vers de telles actions, il y a quand même des indices de leur aptitude à prendre le long terme en compte et, en fait, elles le font (Jacobs, 2011 ; Stoker, 2014).

Tout projet de conception institutionnelle devra garder à l’esprit la combinaison particulière des tendances à la myopie qu’il espère améliorer. Il est cependant improbable qu’il existe un remède miracle capable de répondre de manière satisfaisante à toutes les pressions différentes susceptibles de toucher les processus décisionnels politiques.

VERS UNE RÉPONSE CONSTRUCTIVE : APPROCHE DE LONG TERME ET THÉORIE DÉMOCRATIQUE 

Les condamnations du court-termisme de la démocratie vont croissant. Jusqu’ici la théorie démocratique a dit relativement peu sur les options visant à ancrer la pensée du long terme dans les institutions démocratiques. Les travaux sur les générations futures sont en grande partie dominés par des théoriciens de la justice, soit philosophes, soit juristes. Alors que cette littérature a fourni des aperçus significatifs vis-à-vis des questions telles que le problème de la non-identité, les théories de la justice intergénérationnelle (ou de la justice per se) peuvent souvent être dérangeantes pour les démocrates parce que, typiquement, elles sont motivées par une seule théorie de l’action juste ou de l’organisation vers l’avenir ; une théorie qui justifie des décisions en amont de l’action démocratique et de ses conséquences.  Les théoriciens de la démocratie reconnaissent généralement que la politique est une entreprise brouillonne. Ces théoriciens s’occupent d’une autre question, celle de savoir comment une orientation vers le long terme peut être incorporée dans les activités d’un État.

Vu la domination de la théorie de la démocratie délibérative dans la théorie démocratique contemporaine, il n’est pas surprenant que les théoriciens de la démocratie aient le plus écrit sur les générations futures – même s’ils n’en ont pas discuté beaucoup.  Des théoriciens politiques verts tels que Dryzek (1992), Goodin (1996) et Smith (2003) ont proposé des arguments pour suggérer l’adéquation entre la soutenabilité environnementale et la démocratie délibérative. La délibération serait particulièrement sensible à l’égard des préférences tournées vers autrui ou des préférences et des perspectives civiques ; par conséquent elle orienterait l’attention vers les impacts à long terme des choix politiques. « Toute revendication myope intéressée, allant au détriment des futurs publics, est pour cette même raison une faible revendication ; c’est pourquoi elle peut être mise en question ou rejetée dans un contexte délibératif vigoureux ». (Mackenzie, 2012 : 165). Les engagements de long terme proviennent plus probablement des pratiques délibératives parce que celles-ci promeuvent le partage des responsabilités pour les engagements collectifs concernant l’avenir (Mackenzie : 143). De là à conclure que plus un système politique incorpore l’idéal délibératif, et plus il est probable que ce système intègre la pensée du long terme.  Pour Fuji-Johnson (2007), une démocratie délibérative qui intègre la considération de la capacité décisionnelle à la fois des personnes existantes et des personnes futures, sera celle qui réalise une forme de raisonnement public basé sur la précaution.

Les théoriciens de la démocratie qui sont orientés vers l’avenir font appel généralement à une variante du « principe de tous les concernés »[1]. Les générations futures seront concernées par les décisions prises par les États existants ; donc leurs intérêts devraient être pris en compte. D’où l’importance de la façon dont ces intérêts sont représentés et exprimés. Mais il n’est pas toujours clair de savoir à quel point les tenants souhaitent étendre l’expression « pris en compte. »  Owen (2012) propose une distinction utile entre ceux qui sont concernés par une décision et ceux qui sont sujets à une décision. La distinction entre les deux arguments différents n’est pas toujours bien tracée.  D’un côté, on suggère que les représentants des générations futures devraient être inclus dans les discussions et les délibérations en cours concernant les politiques du gouvernement ; de l’autre, on prétend que les générations futures devraient disposer d’un certain pouvoir de prise de décision.

Tandis que la perspective délibérative est à maints égards convaincante, on peut quand même pointer certaines limitations pratiques et théoriques. Alors que certains auteurs ont employé des preuves empiriques pour étayer leurs arguments conceptuels, ces preuves proviennent d’un petit nombre d’expériences civiques, où la question à décider avait des implications à long terme assez explicites. Les participants ont été orientés vers l’avenir par les priorités des organisateurs de l’initiative.  Dans ces cas, les preuves suggèrent que les types de gouvernance participative – surtout des « mini-publics » sélectionnés de façon aléatoire et qui sont conçus pour favoriser la délibération – sont plus performants que les institutions démocratiques traditionnelles (Smith, 2003 ; Hobson and Neimeyer, 2011 ; Parkhill et al. 2013).  Le contexte et la conception institutionnelle sont des facteurs significatifs pour améliorer les préférences temporelles positives.  Mais que dire des circonstances où la question n’est pas construite pour relever une orientation vers l’avenir ?  Ou si le discours courant ignore les considérations à long terme ?  Dans ces cas, comment articuler et défendre les intérêts des générations futures ?

Des travaux féministes employant les notions de présence et de voix peuvent s’appliquer à la pensée démocratique du long terme, et ce, de deux façons. Premièrement, en opposition à ceux qui prétendent que nous pouvons utiliser notre imagination pour inclure les intérêts des personnes non-présentes dans nos délibérations internes et collectives (Goodin, 2003), des théoricien(ne)s féminist(e)s ont souligné la distinction importante entre une politique d’idées et une politique de présence : si les personnes exclues politiquement ne sont pas présentes, il est improbable que les décisions répondent pleinement à leur préoccupations (Phillips, 1995). La présence (et la voix) est capitale pour attirer l’attention politique. Deuxièmement, certain(e)s théoricien(ne)s féminist(e)s nous rappellent que les générations futures ne parleront pas d’une seule voix : leurs intérêts seront pluriels. Il faut s’attendre, non seulement aux inégalités sociales, politiques et économiques à l’intérieur de chaque génération, mais aussi à des intérêts différents d’une génération à l’autre. Des générations proches et lointaines (et celles entre les deux) subiront des impacts différents du changement climatique et des coûts/bénéfices découlant de différentes stratégies d’adaptation et d’atténuation.

Même si nous avons raison de croire qu’un style de politique plus délibératif serait plus sensible envers le long terme, nous ne pouvons pas compter simplement sur l’institutionnalisation de la délibération pour trouver une solution au souci du long terme. Une politique délibérative ne sera qu’un aspect de notre système démocratique (Owen and Smith, 2015).  Nos réflexions doivent donc se tourner vers des « deuxième meilleures » solutions démocratiques pour assurer la présence et la voix des générations futures. Ces solutions-là n’auront peut-être pas toujours un caractère clairement délibératif. Comment inclure les générations futures quand nous savons que déjà les interactions politiques dans les États s’écartent beaucoup de l’idéal délibératif ?

Une stratégie potentiellement efficace pour penser la conception institutionnelle est d’adopter une approche qui analyse les institutions selon les biens démocratiques qu’elles réalisent (a good-based approach). Dans mes écrits antérieurs (Smith, 2009), j’ai suggéré que les qualités démocratiques d’une seule institution ou d’un système d’institutions peuvent être jugées selon le degré de réalisation (volontaire ou non) d’une gamme de biens démocratiques – l’inclusivité, le contrôle populaire, l’appréciation pondérée – aussi bien que certains biens institutionnels tels que la faisabilité. Cette perspective nous met à même de diagnostiquer les limitations de telle ou telle institution ou ensemble d’institutions en objectant qu’un ou plusieurs de ces biens est/sont mal réalisé(s) – ce qui peut bien justifier une réforme institutionnelle potentielle et/ou une restructuration plus vaste.

Une stratégie similaire peut s’appliquer aux générations futures.  Autrement dit, comment le bien-être des générations futures peut-il être pris en compte par rapport à de tels biens démocratiques ? Les questions-clés pour la conception institutionnelle qui se dégagent d’une telle analyse sont les suivantes :

  • inclusivité. Qui peut prétendre parler légitimement au nom des générations futures, alors que les représentés ne peuvent pas autoriser leur représentant (Saward 2010) et qu’il y aura une pluralité et une diversité de valeurs dans et à travers des générations futures différentes ?

 

  • contrôle populaire. De combien d’influence les voix des générations futures (ou de leurs représentants) devraient-elles jouir au moment de la prise de décision et quelles formes de contrainte sur l’État sont légitimes ?
  • appréciation pondérée. Comment surmonter les barrières épistémiques qui nous empêchent de connaître les intérêts et le bien-être des générations futures ?
  • la publicité. Comment pouvons-nous nous assurer que nos actions actuelles sont clairement justifiées aux yeux des générations suivantes ?
  • la faisabilité. Comment pouvons-nous concevoir des institutions qui ne suscitent pas de coûts injustifiables sur le système démocratique, puisque – selon l’argument de Dennis Thompson (2010) – nos obligations envers les générations futures comprennent le devoir de protéger leur autonomie démocratique ?

Nous savons déjà que toute seule, aucune institution n’est capable de réaliser tous ces biens, même quand nous ne visons que le bien-être de la génération actuelle (Smith 2009).  Étendre nos réflexions pour inclure les générations futures ne peut qu’accroître les tensions et la nécessité de compromis. Mais là, c’est la réalité de la conception démocratique.  L’application d’un cadre d’analyse qui met l’accent sur les biens démocratiques visés rendra la nature de ces tensions et compromis plus explicite.

DE LA THÉORIE VERS LA CONCEPTION INSTITUTIONNELLE :  L’ARGUMENT DÉMOCRATIQUE POUR UNE AGENCE POUR LES GÉNÉRATIONS FUTURES[2]

Alors que la littérature sur la conception institutionnelle et le long terme en est plus ou moins à ses débuts, il existe quand même de nombreuses suggestions pour réformer et restructurer les institutions démocratiques. Certaines sont fondées sur des pratiques déjà existantes, d’autres sont purement spéculatives. Sans doute un État qui doit enraciner effectivement la pensée du long terme dans son mode opératoire incorporerait un éventail de ces conceptions institutionnelles. Souvent les travaux sur la conception institutionnelle sont axés sur l’État, portant peu d’attention sur le rôle potentiel joué par la conception démocratique au niveau transnational et mondial. Des analyses effectuées au niveau du système suggèrent que les États socio-démocrates qui dispersent le pouvoir peuvent mettre un frein au pouvoir des intérêts et peuvent mieux mettre en œuvre une politique de long terme (Jacobs, 2011 ; Stoker, 2014). Là où les défenseurs se sont concentrés sur des institutions particulières (plutôt que sur des systèmes entiers), ils ont fixé leur regard sur les clauses constitutionnelles qui instituent la considération des générations futures (Hayward, 2005 ; Tremmel, 2006) et sur des réformes des chambres législatives. Ces réformes envisagées incluent la représentation garantie pour les générations futures (Kavka and Warren, 1983 ; Dobson, 1996 ; Ekeli, 2005), une deuxième[3] chambre choisie aléatoirement (Thompson, 2010 : 31 ; MacKenzie, 2013), des modifications de procédures parlementaires (Elkeli, 2005), des mandats prolongés pour les représentants (Järvensivu, 2012), et même une proposition de réduire le pouvoir électoral des générations plus âgées (Van Parijs, 1998). La faisabilité de telles réformes peut varier considérablement.

Les constitutions et les législatures ont été les sites privilégiés pour les projets de conception institutionnelle, mais une série de suggestions dans d’autres domaines  ont aussi vu le jour: idées pour de nouvelles méthodes d’évaluation de la politique et des techniques qui vont des propositions de retoucher le taux d’actualisation appliqué dans les évaluations économiques standards jusqu’aux méthodes alternatives telles que des déclarations d’impact sur la postérité (Thompson, 2010 : 32-33) et l’emploi de scénarios de mise en situation (« narrative scenarios ») (Parkhill et al., 2013). Leur sont apparentés des appels pour une mise en œuvre accrue des forums délibératifs et participatifs dans les processus de prise de décision.  Sont aussi envisagés des corps technocratiques tels que la Royal Commission on Environment and Pollution and the Climate Change Committee au Royaume Uni et les institutions qui font intervenir des citoyens directement, tels que les mini-publics et les référendums (Smith, 2003 ; MacKenzie and Warren, 2012). L’intégration et la promotion de ces forums et initiatives participatives orientés vers l’avenir dans le système politique posent des questions pratiques jusqu’ici peu discutées, mais qui seront abordées ci-dessous.

Cet essai va se concentrer sur une des réformes institutionnelles possibles : la création d’une instance de surveillance indépendante, une Agence pour les Générations Futures (AGF). Pourquoi cette institution en particulier ?  Des considérations d’opportunité et des aspects pratiques sont convaincants. De nos jours, les AGF ont attiré une attention politique particulière en raison de leur application possible à des niveaux de gouvernance différents.  Le Commissaire hongrois pour les générations futures en est l’exemple le plus connu ; Israël a récemment mis hors service une agence équivalente ; et un Commissaire pour les Générations Futures vient d’être établi au Pays de Galles. Il n’est pas besoin qu’une telle agence soit limitée au niveau de l’État-nation. Il y a un débat en cours sur la création d’un Haut Commissaire pour les Générations Futures au sein des Nations Unies (FDSD/WFC 2012).

Ce type de conception institutionnelle offre un côté agréablement contre-intuitif. Pour beaucoup de monde, l’idée d’une agence de surveillance indépendante sonne comme une réforme anti-démocratique. Ce serait un pas de plus qui renforce les pouvoirs réglementaires de l’État, aux dépens des pouvoirs des institutions traditionnellement démocratiques comme le parlement. Pourtant, sans supposer que l’établissement d’une telle agence soit la seule solution institutionnelle pour réaliser le souci du long terme, il y a de bonnes raisons démocratiques pour la prendre au sérieux. Pierre Rosanvallon en propose une, en maintenant que : « la démocratie ne pouvant s’épanouir que si elle intègre dans sa définition ses risques de dysfonctionnement et prévoit dans ses institutions les moyens de se critiquer elle-même » (2008 : 78). Une AGF est un exemple d’une innovation institutionnelle qui reconnaît et répond aux dysfonctionnements générés par le court-termisme des systèmes démocratiques, même si la crédibilité de sa réputation démocratique dépend significativement de la façon dont son rôle et ses fonctions sont conçus.

Un détour rapide concernant la terminologie : j’ai choisi le vocable « Agence pour les Générations Futures » (AGF) comme une expression fourre-tout pour caractériser des institutions souvent désignées par d’autres mots comme Commissaire, Ombudsman, Ombuds-personne ou Gardien.  Je n’ai pas choisi « ombudsman » – un terme courant dans la littérature publiée en droit et politique – pour deux raisons : d’abord, parce qu’il a une embarrassante ascendance en matière de genre ; et ensuite, parce qu’il s’applique souvent à des institutions chargées d’investiguer et de répondre à des défaillances administratives et d’agir, au nom du public, contre des violations de droits. Typiquement, les ombudsmen ont des fonctions rétrospectives, alors que nos propositions concernent une agence qui agirait de façon préventive et stratégique, s’occupant de terrains d’action gouvernementale potentiels pour mieux réaliser le bien-être des générations futures.  J’ai évité le terme « gardien(s) » en raison de ses connotations paternalistes et souvent autoritaires.  Pour certains commentateurs environnementaux (Shearman and Smith, 2007), les Gardiens agiraient directement sur le processus démocratique (pour établir un parallèle, je pense au bureau du leader suprême en Iran). Typiquement, les Gardiens font partie d’un argument pour entraver la démocratie, sous prétexte de l’échec de ses politiques de soutenabilité environnementale.  Je prétends, en revanche, qu’une AGF peut jouer un rôle essentiel démocratique en promouvant le souci du long terme.

Le World Future Council (WFC) a étudié les pratiques des institutions de ce genre à travers le monde et a conclu que leurs caractéristiques essentielles devraient inclure : indépendance, transparence, légitimité, accès à l’information, et autorité (World Future Council, 2014 : 10 ; Göpel, 2012 : 13-14). L’indépendance, en particulier, met une AGF à l’extérieur des effets à court terme des cycles électoraux.  Alors que le WFC souligne certaines caractéristiques importantes d’une AGF, il prête peu d’attention à un principe démocratique important, celui de « l’inclusivité ».  Comment les voix présentes et futures s’exprimeront-elles pour déterminer les priorités de l’AGF et ses activités en cours ? Jusqu’ici les analyses se penchent plutôt sur la légitimité scientifique et légale de ces institutions que sur leurs caractéristiques démocratiques.

Lors d’un colloque sur les institutions modèles pour un avenir durable[4], il y avait un désaccord sur l’opportunité d’une agence indépendante.  Les critiques maintiennent que de telles institutions devraient être connectées plus formellement au pouvoir : autrement dit, elles devraient faire partie de l’infrastructure parlementaire ou exécutive.  Aujourd’hui, en Finlande, le comité parlementaire pour l’avenir en serait l’exemple le plus efficace[5]. Ce comité est composé de 17 parlementaires venant de tous les partis politiques.  Il délibère sur la documentation parlementaire ; il rend des rapports à d’autres comités ; il entreprend de la modélisation de scénarios.  En plus il a développé des techniques d’interaction avec le public telles que le crowdsourcing et des auditions. Sans doute cela représente une innovation parlementaire significative, ne serait-ce que par l’occasion, autrement rare, qu’il crée pour les parlementaires de transiger entre eux, nonobstant leurs allégeances politiques, dans un contexte temporel qui dépasse celui de la politique quotidienne et le cycle électoral normal.  Ses méthodes de travail offrent également des leçons importantes.  Pourtant il reste une question ouverte, celle de savoir à quel point cet exemple peut être reproduit dans d’autres contextes parlementaires. Le comité équivalent en Allemagne, le Conseil parlementaire pour le développement durable[6], a eu très peu d’influence sur le Bundestag. Là où les clivages partisans sont plus marqués et la confiance du public dans le parlement est moins forte, de tels comités parlementaires auront du mal à influer sur la politique.

Ce serait aussi une erreur de sous-estimer l’importance de l’argument démocratique en faveur de la surveillance indépendante au sein d’un système politique. Les AGF sont des créations parlementaires, et de ce fait, ont un ancrage démocratique formel.  Également fondamental est leur fonctionnement démocratique comme acteur indépendant. De tels organismes font partie de l’architecture démocratique ; il suffit de penser aux redresseurs, aux auditeurs de compte, aux contrôleurs et aux avocats publics élus ou choisis au tirage au sort dans l’Athènes classique (Rosanvallon, 2006 : 90). Dans La Contre-démocratie, Rosanvallon argumente de façon persuasive que « l’organisation de la défiance » dans les contextes démocratiques est un sujet souvent méconnu dans la pensée et dans la pratique de la démocratie contemporaine.  Elle est particulièrement pertinente pour répondre au manque de confiance dans les élites politiques qui affecte les démocraties contemporaines. Rosanvallon maintient que, durant toute l’histoire de la démocratie,

« s’est aussi parallèlement formé tout un enchevêtrement de pratiques, de mises à l’épreuve, de contre-pouvoirs sociaux informels, mais également d’institutions, destinés à compenser l’érosion de la confiance par une organisation de la défiance. On ne peut penser la démocratie et retracer son histoire sans traiter de ces dernières formes (2006 : 11).

Parfois, la théorie et la pratique démocratique contemporaines ont développé une obsession malsaine des mécanismes électoraux et des élus. Ce faisant, elles ont négligé l’importance de la surveillance comme aspect complémentaire de l’expérience démocratique et de sa pratique. Rosanvallon poursuit :

« C’est le contrôle citoyen, bien plus que la simple désignation populaire des dirigeants, qui définit la démocratie. Mais cette dualité est progressivement devenue illisible à nos yeux modernes tant l’élection a fini par s’imposer comme une sorte d’institution démocratique totale, censée superposer une technique de sélection des gouvernants, un mode d’organisation de la confiance des citoyens et du pouvoir, en même temps qu’un système de régulation de l’action publique (2006 : 91-92).

Une approche focalisée sur les élections compte trop sur une seule institution. Il faut étendre notre imaginaire démocratique au-delà de la politique électorale pour prendre en considération des institutions capables de surveiller et de régler les activités du gouvernement, du parlement et d’autres centres de pouvoirs – et qui génèrent ainsi, potentiellement et indirectement, de la confiance dans leurs pratiques.

S’il est sans doute important d’établir des comités parlementaires pour considérer les générations futures dans le travail de la législature, cette approche méconnaît la nécessité d’un contrôle indépendant là où il peut y avoir des tendances structurelles à des dysfonctionnements court-termistes.  On peut souhaiter la fin de ces dysfonctionnements et désirer vivement que les institutions du gouvernement représentatif marchent « parfaitement, » mais ces vœux ignorent l’impact négatif des motivations partisanes et l’influence cachée des intérêts sur le souci du long terme et sur la politique en générale. Pour Philip Pettit, la « seule possibilité pour nous protéger contre de telles influences est d’établir des agences non-élues, nommées par des élus représentatifs, mais qui ne travaillent pas à leur discrétion. » (Pettit, 2012 : 306). Une AGF est une telle agence.

L’étendue et la portée des pouvoirs d’une AGF, ainsi que les responsabilités correspondantes qu’elle peut assigner aux instances publiques (et à d’autres), affectera l’importance et l’impact d’une orientation politique à long terme.  Nous laissons une analyse comparative des pouvoirs et des impacts des institutions existantes pour une autre occasion. Pour l’instant, esquissons quelques-unes des possibilités et des leçons illustratives provenant de la pratique actuelle.

Des pouvoirs ressemblant à ceux d’un ombudsman peuvent autoriser une AGF à revoir des projets de loi et de politique de façon indépendante ; une AGF (surtout, comme en Hongrie, où des clauses constitutionnelles visent explicitement la protection des générations futures) peut aussi servir d’intermédiaire aux citoyens et aux groupes vigilants, qui veulent présenter formellement leurs observations au gouvernement.

Les pouvoirs de l’Ombudsman pour les générations futures hongrois reposent sur la Loi Fondamentale, selon laquelle l’État et chaque personne sont obligés de protéger, soutenir, et préserver l’environnement pour les générations futures. L’Ombudsman réalise des enquêtes. Il peut faire appel à la Cour Suprême (Kúria) dans les situations où la législation nationale ou locale enfreindrait la Loi Fondamentale.  En plus, l’ombudsman joue un rôle de surveillance, pour assurer que les politiques publiques et les projets de loi ne posent pas de menace grave aux générations futures.

Le domaine de responsabilité peut être étendu au-delà des institutions étatiques centrales pour englober l’activité du secteur public, largement compris, et même jusqu’aux pratiques des organismes privés. Typiquement de tels pouvoirs sont limités à la seule pression morale : la présentation de rapports officiels, et l’attente que les instances concernées s’y conforment et répondent publiquement dans un délai déterminé. Toutefois, rien n’empêche qu’une telle attente soit consacrée juridiquement, comme dans le cas du Wellbeing of Future Generations Act du Pays de Galles qui a récemment fondé un commissaire pour les générations futures.

On peut même imaginer des réformes qui vont plus loin dans ce sens, en accordant à l’AGF des pouvoirs de retarder l’adoption des lois, ou (de façon plus controversée) d’exercer un droit de véto à leur égard, dans des circonstances bien définies (Thompson, 2010).  Des indications tirées de la pratique suggèrent que les AGF et des institutions semblables ont eu parfois des pouvoirs informels de véto et qu’elles peuvent manier la sanction d’un jugement critique public. Typiquement, des institutions existantes ressemblant à des AGF ont aussi incorporé un rôle prospectif. Dans certains domaines largement ignorés par le gouvernement ou le parlement, et où elles voient la nécessité d’une évolution dans la politique ou la législation, elles peuvent procéder à des examens ou à des enquêtes.

La légitimité de ces instances de surveillance repose normalement sur leur expertise scientifique – sur leur capacité de mobiliser les connaissances techniques. Élever le statut de la compréhension et des connaissances scientifiques dans le processus politique est sans doute une fonction importante. Pourtant, il y a en même temps le danger réel que les agences indépendantes deviennent des institutions technocratiques qui trouvent peu d’écho chez le grand public. Ceci est un défi particulier pour une AGF qui s’occupera des questions scientifiques et techniques complexes qui caractérisent les questions du long terme : le Climate Change Committee au Royaume Uni en fournit un exemple.

Alors que les institutions existantes ressemblant à des AGF sont généralement ouvertes à des pétitions provenant des citoyens, il y a des arguments démocratiques pour renforcer la participation citoyenne dans son travail. Cette participation pourrait contribuer au développement et à l’évaluation des scénarios d’avenir et pourrait porter un jugement sur les pétitions des concitoyens.

Premièrement, les problèmes à long terme ne sont pas purement scientifiques ou techniques ; ils comportent des jugements normatifs, souvent dans des domaines où l’opinion publique n’est pas bien définie (Mackenzie and Warren, 2012). Une AGF peut donc jouer un rôle dans la promotion des jugements publics réfléchis susceptibles d’informer ses activités.

Deuxièmement, elle peut assurer une plus vaste participation des groupes sociaux, pour fournir une diversité de perspectives sur le bien-être des générations futures : elle permet de voir comment les intérêts des générations futures peuvent être complémentaires ou contradictoires.  L’hétérogénéité des voix présentes capturerait mieux la pluralité de perspectives dans et à travers les générations futures, et les représenterait mieux.

Troisièmement, l’engagement des citoyens dans le travail d’une AGF permet de construire un soutien politique pour l’agence. Fournir des preuves que les citoyens sont capables de traiter des questions complexes et de considérer des horizons temporels étendus, et veulent le faire, renforce la légitimité démocratique des activités et des actions de l’AGF. La participation – et le large soutien public que la participation peut engendrer – constitue un moyen pour l’AGF de former une présence politique forte. Si la position « par défaut » des citoyens est normalement une préférence pour le présent, alors il devient critique de prouver que les horizons temporels puissent changer quand les citoyens délibèrent collectivement sur des questions du long terme. Ainsi l’AGF trouverait un écho auprès du public, contrerait les intérêts sectoriels, et augmenterait la pression sur les décideurs politiques.

Quatrièmement, une telle approche participative ouvre la voie vers une « responsabilité vers le bas » Scott (2000) – à partir de l’agence et vers les citoyens. Cette approche pourrait donc renforcer la légitimité de l’AGF et de ces interventions.

C’est une chose de défendre la gouvernance participative dans les activités des AGF, c’en est une autre de préciser son organisation. Une AGF pourrait incorporer différents modes d’engagement démocratique. La créativité dans la conception de ces engagements est essentielle. Une orientation vers l’avenir ne va pas de soi chez les citoyens. Leurs attitudes et leurs pratiques sont impliquées dans les dysfonctionnements du court-termisme démocratique.  Mais sous certaines conditions institutionnelles, le souci du long terme peut être engendré par la mobilisation participative et délibérative.

Un système de pétitionnement permet aux citoyens ayant un souci du long terme – ceux motivés par des « intérêts qui transcendent la vie » (Thompson, 2009) – de contester la politique et la pratique actuelles qui, à leurs yeux, minent les intérêts des générations futures. Ce mode d’intervention reflète la pratique de beaucoup d’agences de surveillance existantes, y compris des AGF.

Une deuxième forme de démocratisation pourrait consister en « mini-publics, » constitués dans le but de permettre aux citoyens de jouer un rôle délibératif dans l’investigation et la vérification des pétitions civiques.  Il n’est pas nécessaire que les tribunaux contestataires (pour employer le langage de Pettit) soient l’apanage de juristes ou de spécialistes techniques nommés par l’AGF.  Il y a beaucoup d’indices que les citoyens sont capables de traiter des questions complexes, et disposés à le faire, dans des forums délibératifs.  Typiquement, les mini-publics, constitués de façon aléatoire, font mieux que des institutions politiques traditionnelles pour favoriser les décisions qui tiennent compte du long terme (Smith, 2003 and 2009 ; Hobson and Neimeyer, 2011 ; Parkhill et al., 2013 ; Mackenzie and Warren, 2012).

Des modes d’intervention citoyen plus inclusifs, tels que les nouvelles technologies de crowdsourcing, pourraient contribuer significativement au réexamen des politiques et des évaluations (rétrospectives ou prospectives) entrepris par des AGF, même si, à défaut de stratégies de mobilisation importantes, ces modes seront probablement dominés par des citoyens déjà prédisposés en faveur des intérêts des générations futures. Un exemple d’une consultation publique qui a débouché sur l’élaboration d’objectifs de bien-être est fourni par le Wellbeing of Future Generations Act du gouvernement du Pays de Galles (Welsh Government 2015).

On pourrait également faire en sorte que les citoyens jouent un rôle plus direct dans la gouvernance d’une AGF. Un exemple d’un tel organisme stratégique est le Conseil Citoyen (un mini-public) permanent qui fournit des recommandations concernant les valeurs directrices du National Institute for Health and Care Excellence (NICE) indépendant[7]. À l’exception de cet exemple rare, les instances de surveillance indépendantes n’ont pas encore exploité le potentiel pour une intervention délibérative plus large et plus profonde dans la gouvernance organisationnelle.

Pour soutenir ces activités citoyennes, une AGF pourrait s’aligner avec d’autres « organisations publiques autonomes dédiées à la participation publique » (APOPPs)[8], une petite mais croissante catégorie d’organisation qui a le droit de définir et de mettre en œuvre des expériences participatives autour de certaines controverses. Parmi les exemples on peut compter l’Autorità regionale per la garanzia e la promozione della partecipazione en Toscane, la Commission Nationale du Débat Publique française (CNDP), et le Danish Board of Technology. Ce dernier est particulièrement bien connu pour la promotion d’activités citoyennes (typiquement moyennant des conférences de citoyens) dans le domaine de l’évaluation publique des développements scientifiques et technologiques hautement complexes qui comportent des risques futurs potentiellement importants.

L’AGF est censée agir comme défenseur et chantre d’une participation publique systématique dans les évaluations de politiques orientées vers l’avenir. Ce faisant, elle devrait augmenter sa légitimité aux yeux du public et des décideurs politiques. Renforcer le statut d’une telle agence est essentiel pour sa capacité de contester efficacement les dysfonctionnements des systèmes démocratiques.

Selon certains observateurs, un des défauts de l’agence israélienne était que sa légitimité dépendait trop de la personnalité du commissaire.  Le commissaire, et avec lui, l’agence, n’avait plus la côte après un changement de gouvernement.  En Hongrie, par contre, la légitimité de la commission repose sur sa compétence scientifique et juridique.  Là, la question est de savoir combien son travail et ses activités trouvent un écho auprès du grand public. L’idée de nous concentrer sur une approche plus participative suggère une manière de renforcer et de soutenir la légitimité d’une AGF sur la base de pratiques démocratiques.

CONCLUSION

Alors que les commentaires sur les tendances myopes des démocraties et les réponses autoritaires inquiétantes abondent, on a consacré beaucoup moins d’énergie au problème d’atténuer l’impact de la myopie démocratique pour s’occuper plus efficacement du changement climatique et d’autres questions politiques à long terme.  Cette myopie est, après tout, contextuelle.

Cet essai propose quelques voies possibles pour faire de la théorie démocratique une perspective institutionnelle qui tienne compte du long terme. Beaucoup plus de travail reste à faire pour analyser des propositions particulières et pour comprendre leur interaction avec d’autres parties du système démocratique.  La dernière partie de cet essai a fourni une analyse plus soutenue du rôle éventuel d’une AGF, sans pour autant maintenir qu’une AGF est la solution unique aux maux des démocraties.

Mon propos est de démontrer qu’une AGF, munie de pouvoirs importants, pourrait répondre à des dimensions différentes de la myopie démocratique. Même si l’institution d’une telle instance non-élue ne serait pas le premier choix de tous les démocrates, il y a quand même de bonnes raisons démocratiques pour la soutenir.

Nous avons besoin de beaucoup plus de travail systématique pour comparer les différentes options possibles dans la conception des AGF ; il faudrait aussi évaluer d’autres remèdes institutionnels potentiels.  La théorie démocratique doit produire ce travail, tout en maintenant un ton pragmatique-politique qui reste ouvert aux possibles points d’intervention pour réformer le système.

Graham Smith, Professeur à l’Université de Westminster

 

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NOTES

[1] L’auteur fait référence au principe médiéval « omnes tangit ab omnibus approbetur » : ce qui concerne tous devrait être décidé par tous (NdT).

[2] En partie, cette section a déjà été publiée dans un rapport pour la Foundation for Democracy and Sustainable Development (Smith, 2015).

[3] NdT : Ou même une troisième chambre (Bourg et al., 2011 : 165-168).

[4] Tenu à Budapest en avril 2014, le colloque « Model Institutions for a Sustainable Future » a porté une attention particulière sur une gamme d’institutions conçues pour promouvoir les intérêts des générations futures (dont certaines n’étaient pas des AGF au sens défini dans cet essai), telles que le Committee for the Future finlandais ; le Parliamentary Advisory Council on Sustainable Development allemande ; l’Office of the Auditor General canadien ; Commissioner for Sustainable Futures du pays de Galles ; Parliamentary Commissioner for the Environment de la Nouvelle-Zélande ; l’ancien Commissioner for Future Generations israëlien ; l’Ombudsman for Children norvégien ; et l’Ombudsman for Future Generations hongrois.

[5] http://web.eduskunta.fi/Resource.phx/parliament/committees/future.htx

[6] https://www.bundestag.de/htdocs_e/bundestag/bodies/sustainability

[7] http://www.nice.org.uk/Get-Involved/Citizens-Council

[8] En anglais, autonomous public organizations dedicated to public participation (Bherer et al,. 2014).

POUR CITER CET ARTICLE

Smith Graham.2017. « Concevoir la démocratie pour le long terme : innovation institutionnelle et changement climatique ». lapenseeeecologique.com. 1 (1). URL: http://lapenseeecologique.com/concevoir-la-democratie-pour-le-long-terme-innovation-institutionnelle-et-changement-climatique/

Auteur

Rédigé par :
Graham Smith est professeur de Science politique et directeur du Centre d’Etude de la Démocratie à l’Université de Westminster. Il a largement publié sur la théorie et la pratique de la démocratie et la politique environnementale : "Democratic Innovations: Designing Institutions for Citizen Participation" (2009), et "Deliberative Democracy and the Environment" (2003). Il est président de la Fondation pour la Démocratie et le Développement soutenable, et membre du comité exécutif de Participedia